（二）规范农村集体土地征收行为
随着近年来全国各地建设规模的极度膨胀，大量耕地被征收，农村集体土地征收纠纷因之愈演愈烈，暴露于其中的法律和制度缺失也愈加引人注目。虽然《物权法》第条、第43条和第132条就农村集体土地征收相关问题作了概括性的规定，但这些概括性、非刚性的规定，根本未对之前的法律和制度缺失加以修补，当然也无法阻挡对农村集体土地征收的“燎原之势”。尤其是在城镇土地资源日趋枯竭状况下，随着国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，农村集体土地征收与补偿的现实矛盾已然凸显。美国法人类学家霍贝尔曾言：“法律只是社会需要的产物。”[19]《土地管理法》的修订必须回应现实，解决农村集体土地征收制度缺失与实施失衡的问题。
第一，要明确征收条件。《宪法》和《物权法》都将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。至于何为“公共利益”，现行法律并未明确界定，这为地方政府可根据自己的需要无限制地使用土地的征收权埋下了伏笔，且预留了较大的自主征收的操作空间；而评估、听证环节的规避，旧城改建、城乡统筹等理由下“土地财政”驱动，都可能会借机兴风作浪，对“商业目的”的用地假借“公共利益”的名义加以征收的现象也将难以遏制。
至于能否界定抑或如何界定“公共利益”的内涵，学界众说纷纭，但在《物权法》出台后，现实中的桩桩拆迁案例警醒世人、拷问学者，更有欧洲国家征收法律规则被学者介绍引入，[20]香港模式的征收条例尽列“公共利益”与详尽的征收程序令人耳目一新，[21]“公共利益”不易界定之声式微。笔者坚持认为，为克服列举式的固化及概括式的不确定性，“公共利益”内涵的界定，可采用概括加列举的例示模式。[22]不无遗憾的是，《土地管理法（修订案）》第70条却规定：“为了公共利益需要，进行下列建设，需要使用农民集体所有土地的，依法征收为国有：（1）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，国家实施城市规划等进行建设；（2）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外进行基础实施、公共管理和服务设施等公益性项目建设。公益性项目用地目录由国务院制定。未列入目录的项目建设，确需征地农民集体所有土地的，由项目所在地市、县人民政府组织论证并公示，经省、自治区、直辖市人民政府审核后，报国务院批准。”该条仍然未对“公共利益”内涵予以界定。也就是说，《土地管理法（修订案）》第70条的规定，与2004年《土地管理法》的规定完全一样，毫无建树。而规划外农民集体所有土地的征收条件为“公共利益”加“符合公益性项目目录”或“公共利益”加“论证加行政审批”。表面上看，《土地管理法（修订案）》对规划外农民集体所有土地的征收范围有所缩小。实际上，由于规划外土地的商业价值不高，其转化为商业性用地的可能性也就不大，故仅缩小规划外农村土地征收范围并没有太大的实际意义。因此，《土地管理法（修订案）》所确定的农地征收条件与年《土地管理法》的相关规定无本质区别。起草者拟“巧妙”运用立法技术，将十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）所作出的“缩小征地范围”的决定内涵变成了一个较为虚幻的说辞，对未来农村集体土地征收预埋下“与民争利”和“还权于民”的新难题，实不可取。因此，应明确、落实《决定》之要求，把征收条件细化为确定的规则。
第二，要正确界定征收客体。农地征收的客体不应限于农地集体所有权，而且还应当包括土地承包经营权。[23]土地承包经营权作为一种用益物权，是一种民事财产权，也具有经济价值，应该受到法律的尊重。另外，将土地承包经营权纳入征收的客体范围既保持了法律对不同主体权利的同等对待，又有利于土地承包经营权人在农地征收补偿中作为独立的利益主体参与协商，保护自己的合法利益。[24]并且，《物权法》第132条也承认了土地承包经营权作为农地征收客体的地位。为了与《物权法》相衔接，《土地管理法》修订时理应将土地承包经营权纳入农地征收的客体。
