我国《土地管理法》修订：历史、原则与制度

陈小君

【摘要】我国《土地管理法》的修订关乎芸芸众生之利益，承载了世人颇多期冀，万众瞩目。目前，该法修订已几易其稿，业已成型的《土地管理法（修订案送审稿）》（以下简称《土地管理法（修订案）》），对《土地管理法》做了大幅修订。为裨益于土地管理立法的完善和实务操作之简便，本文将在明确《土地管理法》属性的前提下就相关问题加以论述，对《土地管理法》的相关制度，特别是土地权利制度的设计进行评析，在审视、反思《土地管理法（修订案）》的基础上对《土地管理法》的修订提出建议。
【关键词】《土地管理法》；修订
【全文】
　　

　　一、《土地管理法》与相关法律的协调

　　

　　自法学角度审视，土地管理法律关系是指国家土地行政部门在管理土地配置活动中与土地所有权人、土地使用权人及土地违法行为人之间所形成的法律关系。土地管理法律关系的特点明显，即土地管理法律关系主体之间处于不平等的地位。首先，土地管理法律关系的一方是国家各级土地行政管理部门，属于管理者，而另一方则是土地所有权人和土地用益物权人或其他违法行为人，属于被管理者。其次，土地法律关系的发生仅取决于国家各级土地行政管理部门的意志，其行使国家赋予的土地行政管理权。因此，土地管理法律关系的形成取决于土地行政管理机关所代表的国家意志和社会公共意志，无需征得相对方的同意，可以说土地管理法律关系的形成并非双方当事人意思表示一致的结果。再次，土地管理法律关系的双方主体享有的权利及承担的义务并不对等。土地行政管理部门在行使管理职权时所享有的权力具有法定强制性，被管理者对此只有服从的义务而没有要求给付对价的权利。可见，土地管理法律关系符合公法之特征。土地管理法作为公法，涉及与相关私法的协调。

　　

　　《民法通则》、《物权法》等与土地权利相关的法律，主要是为土地权利的取得、确认、行使、保护等提供法律规范的私法。[1]虽然《土地管理法》与《民法通则》、《物权法》等分属不同的法律部门，但这并不意味着它们之间泾渭分明，毫无关联。相反，《土地管理法》与相关私法之间存在着千丝万缕的联系，无法完全隔离。因为，“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法与法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和包容性”。[2]土地行政管理所指涉的对象即土地正是民法意义上的重要之物。同时，与学理划分注重“纯粹性”不同的是，立法更加关注特定的社会活动领域和特定事项，规范内容具有“复合性”特征。也就是说，“规范相同社会关系的立法内容，应尽可能使其集中起来，力求涵括在一个规范性法律文件中”。[3]尤其是鉴于我国目前尚未制订《土地法》，《土地管理法》的修订应注意吸收民事法律规范，不能仅就土地行政管理法律关系予以规范，而排斥与其相关的土地民事关系，以弥补《土地法》缺位所带来的缺憾。从法律渊源的层面而言，作为行政法的《土地管理法》应该在一定程度上成为作为民法的《民法通则》、《物权法》等相关规定的根据。“这一点在法理上并无不妥，即使是西方国家的民法著作中，也主张公法关于物权内容的规定和关于物权如何行使的规定等，也是民法物权法法律根据之一”。[4]为此，《土地管理法》应为《民法通则》、《物权法》等相关规定留下合理的“制度接口”。还有，《物权法》、《民法通则》等相关私法基于民事法律层面所规范的土地权利的取得、确认、行使及保护等内容也正是《土地管理法》基于行政管理法律层面所须规范的内容，即《土地管理法》可以“以利益为诱因，来追求公益的实现”，[5]《民法通则》、《物权法》等相关私法也应以遵循《土地管理法》公法框架来构思设计私法规范，以利于私益的合法实现。

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