（三）存在问题。总体上看，我省秸秆综合利用步伐虽然较快，但仍以传统利用方式为主，秸秆的资源化、商品化步伐还不快，产业链较短，利用结构与布局有待进一步优化，比较效益有待进一步提高，综合利用率有待进一步提升，秸秆露天焚烧和弃置现象短期内难以完全禁止。
1．农民积极性问题。秸秆综合利用事关千家万户，农民是利益主体，从利益引导、政策激励、技术支撑等方面着手，充分调动和激发广大农民的积极性与主动性，是解决秸秆综合利用问题的关键。
2．关键技术问题。现有秸秆综合利用方式中还存在许多技术瓶颈，严重制约利用水平的提高。一方面，一些秸秆综合利用关键技术尚未突破或不成熟。例如，秸秆还田相关配套技术与配套机具的研发力度仍然不足，缺乏适应小地块、便于操作的还田、打捆机具；秸秆发电直燃锅炉腐蚀、结焦问题严重；秸秆气化供气管网焦油清除难、系统负荷率低；秸秆固化与炭化生产设备配套率低、耗能高；秸秆饲料转化率、消化率不高。另一方面，新技术应用规模较小，适宜农户分散经营的小型化、实用化技术缺乏，技术集成组合不够。
3．收集贮运体系问题。秸秆收集贮运体系是秸秆综合利用产业化发展的前提和基础。秸秆量大、分散、体积蓬松、密度较低、收获季节性强，收割、捡拾、打捆等配套设施缺乏，造成秸秆的收集、贮运难度大、成本高，加上服务体系不健全，秸秆收集贮运问题已成为制约秸秆产业化发展的主要瓶颈之一。
4．产业化带动问题。秸秆规模化利用有赖于产业化发展的拉动。目前，社会资本投资秸秆开发利用的积极性不高，秸秆利用的龙头型、骨干型企业不多，年利用量超过20万吨的规模化企业仅有江苏新大纸业一家，除秸秆发电厂以外，大多数规模企业年实际利用秸秆量仅为2万吨左右，投入产出效率较低，仍处于小规模、低层次水平。
5．政策激励机制问题。目前，各地虽然制订了一些秸秆综合利用优惠政策，但政策的覆盖面不够宽、系统性不完备、利益纽带不紧密。
（四）基本结论。根据秸秆资源量、利用现状和存在问题，全省秸秆综合利用总体呈现以下特征：
1．综合利用水平中等偏上。2008年，全省秸秆综合利用率接近60%，在全国处于中等偏上水平，与秸秆资源量相近的山东、安徽等省大体相当。
2．秸秆肥料化、能源化、工业原料化利用占主导地位。2008年肥料化和能源化利用量占全省的71%，在秸秆综合利用中起着主导作用；工业化利用率目前虽仅为8%，但发展势头快、产业化程度高、未来增长空间大，地位日益突出。秸秆饲料化、基料化利用在全省秸秆综合利用中仅起着辅助性作用。因此，今后一段时期全省秸秆综合利用应突出抓好“秸秆还田、秸秆能源化、秸秆工业原料化利用”，结合秸秆饲料化和秸秆基料化利用方式，引导各地结合实际因地制宜加以鼓励和扶持。
3．区域特色初步形成。苏北和苏中地区秸秆能源化、工业原料化利用率相对较高，苏南地区秸秆肥料化利用率相对突出。2008年，全省能源化利用秸秆量达百万吨以上的是盐城、徐州、南通市；工业原料化利用量居前三位的是盐城、徐州、淮安市，系苏北和苏中地区。苏南地区秸秆还田等肥料化利用水平领先全省，无锡市达50%，镇江市达41%，苏州市达33%左右，大大高于全省平均水平。
4．各地发展不平衡。一是从综合利用率看，苏南地区最高，苏北、苏中次之。综合利用率最高的苏州市、无锡市已达78%，最低的扬州市仅为44%，相差30个百分点以上。二是从未利用秸秆量来看，盐城、南通、淮安三市未利用秸秆量合计达760万吨，占全省近46%。因此，突出抓好苏北和苏中地区的秸秆综合利用具有重要意义。
5．瓶颈制约尚未突破。主要集中在两个方面，一是利益激励机制不健全，长效机制尚未形成；二是“综合利用技术、收集贮运体系”两大关键环节支撑力度不够，制约了秸秆综合利用产业化的发展。
二、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想。以科学发展观为指导，认真落实资源节约和环境保护基本国策，坚持疏堵结合、以疏为主的政策取向，通过技术创新、政策创新、制度创新，构建秸秆综合利用长效机制，形成多途径、多层次的秸秆综合利用格局，有效解决秸秆焚烧、弃置问题，促进低碳经济发展，带动农民增收，推进资源节约型、环境友好型社会建设。
（二）基本原则。
1．突出重点、多元利用。根据全省秸秆综合利用的总体特征，重点抓好秸秆机械化全量还田与能源化、工业化利用，实现秸秆还田与其他非农领域利用方式的共生组合，形成特色鲜明、布局合理、多元利用的秸秆综合利用格局。
2．因地制宜、分类指导。坚持从各地实际出发，不搞一刀切，根据各地秸秆资源的数量、品种、分布特征和综合利用现状，着力引导各地选择符合本地生产条件和经济发展状况的秸秆综合利用结构与方式。在依法划定的秸秆禁烧范围内优先安排规模化秸秆利用项目，确保实现全面禁烧。
3．远近结合、分步实施。既要立足当前，努力实现秸秆禁烧的目标，大力推进秸秆还田等成熟适用的利用方式，又要着眼长远，充分把握秸秆综合利用技术的发展趋势，大力研发新技术，努力拓展新领域，推动秸秆利用向产业化程度高、循环链条长的深层次领域发展，实现秸秆资源利用价值的最大化。
4．试点示范、以点带面。秸秆综合利用是一项涉及面广的系统工程，工作实际中应充分发挥典型地区、典型企业、典型技术的示范带动效应，通过组织试点、重点项目实施和示范基地建设，有效调动地方政府、企业和广大农民的积极性，切实推动面上工作，实现整体突破。
5．利益纽带、长效机制。着眼于构建长效机制，进一步加大政策引导和扶持力度，充分调动各方面积极性，理顺利益关系，着眼于农民得实惠、企业增效益，通过完善利益链带动产业链发展，加快建立以政策为导向、企业为主体、农民广泛参与的秸秆综合利用长效机制。
（三）发展目标。到2012年，全省基本形成布局合理、多元利用的秸秆综合利用产业化格局，秸秆综合利用率达80%以上，全面禁止露天焚烧秸秆；到2015年，秸秆综合利用率超过90%。
--各领域利用率目标。到2012年，秸秆肥料化利用率达32%，能源化利用率达26%，工业原料化利用率达12%，饲料化利用率达6%，基料化利用率达5%；到2015年，秸秆肥料化利用率达33%，秸秆能源化利用率达27%，工业原料化利用率达18%，饲料化利用率达7%，基料化利用率达6%。
--秸秆机械化全量还田目标。2010-2012年，大力推广机械化全量还田，确保到2012年全省稻麦秸秆机械化全量还田面积达到总面积的35%以上；2012-2015年，全省稻麦秸秆机械化全量还田面积基本稳定，继续鼓励秸秆覆盖还田、生物腐熟还田、稻麦双套还田等多种秸秆还田方式。
--秸秆综合利用示范县建设目标。在2009年15个秸秆综合利用示范试点县建设基础上，到2012年全省创建示范县力争超过50个，到2015年争取所有县达到秸秆综合利用示范县标准。
--秸秆综合利用规模化企业发展目标。加快提升秸秆利用的规模化、产业化水平，力争到2012年年利用秸秆量5万吨以上的企业达到80家，2015年达到100家，规模化企业技术装备水平进一步提高。
--秸秆收集贮运体系建设目标。到2012年，全省基本建立秸秆收集贮运体系，田间收集处理、收购站点、储存运输等环节有机衔接，基本满足秸秆产业化利用的需求。到2015年，在全国率先建立完善的秸秆收集贮运体系，进一步提高秸秆资源化、商品化程度，进一步健全市场化利益分配机制，完善以企业需求为龙头、专业合作经济组织为纽带、农民为基础的收集贮运体系。
