行政机关的有限法治

刘练军

　　一、事件始末与问题意识

　　2010年3月1日，陕西国土资源厅（以下简称陕西国土厅）召开具有法院合议庭性质的“山东煤矿采矿权属纠纷协调会”，否决了陕西榆林中级人民法院和陕西高级人民法院就陕西省横山县波罗镇山东煤矿采矿权纠纷案所作的判决和裁定。身为行政诉讼一方当事人（被告）的陕西国土厅非但不执行法院判决还公开组织“协调会”否决法院判决，委实令人匪夷所思，一时之间引发了社会各界的广泛关注和滔滔议论。[1]此事件的前因后果是这样的。

　　1996年12月，陕西省横山县波罗镇樊河村委会取得采矿许可证，矿名为波罗镇樊河村北窑湾煤矿（以下简称北窑湾煤矿），企业性质为集体，负责人是樊占飞，有效期3年。1997年第三人李钊合伙入股。2000年11月换证期间，李钊私自涂改填写采矿许可变更申请书，将原采矿权人变更为李钊等人，矿山名称变更为横山县波罗镇山东煤矿，经济类型为个体。同年12月，陕西国土厅给李钊颁发了采矿许可证，有效期3年。2001年9月，北窑湾煤矿得知采矿许可证被变更后逐级向横山县矿管局、榆林市矿管局和陕西国土厅申请更正。但陕西国土厅不但未予以更正，且在2003年1月继续给李钊换发新的采矿许可证即610000032008号采矿许可证。北窑湾煤矿不服向陕西省人民政府申请复议，后者未予答复，于是涉诉法院。

　　2003年陕西横山县法院（2003）横行初字11号判决维持陕西国土厅2003年1月颁发610000032008号采矿许可证的行政行为。第二年，陕西榆林中院（2004）榆行终字第4号驳回了北窑湾煤矿的上诉请求，判决陕西国土厅的颁证行为有效。经北窑湾煤矿申请再审，2005年陕西榆林中院（2005）榆中行再终字第36号判决撤销陕西国土厅颁发的610000032008号采矿许可证，由陕西国土厅作出具体行政行为。该判决书下发后，陕西国土厅向陕西高院提出申诉，后者以(2007)陕行监字第1号裁定书驳回其申诉，裁定陕西国土厅向山东煤矿颁发采矿许可证的行为缺乏合法性基础，榆林市中院再审判决对此予以撤销，并判令陕西国土厅重新作出具体行政行为并无不当。但陕西国土厅拒不执行陕西高院的裁定，不但不执行，它还大张旗鼓地召开所谓的“协调会”公然否决法院的判决与裁定。

　　从法学的专业视角来看，陕西国土厅的否决行为本身“大有文章”，是一个值得法学学者认真对待的法律事件。不宁唯是，从法学推动国家法治的应然使命上说，法学理论工作者还必须直面此起标本性事件，检讨其中的问题所在并为化解、防范乃至杜绝类似事件提供法学理论支持。或许正是对它所折射出来的我国司法与行政之间的实然问题及其蕴含的法学上的微言大义众所周知、无人置疑，陕西国土厅否决法院判决事件被同时入选“2010年十大影响性诉讼”和“2010年十大宪法事例”。[2]

　　然而，除了在上述两项“十大”发布会上有几位法学专家对陕西国土厅否决法院判决事件发表口头评述外，至今未见有法学学者对此事件作较为系统的理论分析和学术探讨。此诚有违中国法学应该关注中国问题之学界共识。职是之故，笔者就不揣谫陋，试作此文探究此事件所凸显出来的实质问题及解决它的可能的理论方法。值得指出的是，类似陕西国土厅否决法院判决的行政权非但不好自为之而且横行霸道公然干涉乃至蔑视法院判决的荒唐事件，在当下我国不是孤立的个案，它具有一定的普遍性。例如，同样是在陕西省横山县，同样是一起关于矿权纠纷的诉讼，最高人民法院在审理过程中竟然收到一份来自陕西省政府办公厅的所谓“我省的意见和请求”的函件。[3]又如，重庆涪陵区法院在审理原告付强提起的美蛙死亡索赔案时亦竟然收到重庆市涪陵区李渡工业园区管理委员会发来的“公函”，内称“如果一审法院不采信我们的意见，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依据上述错误鉴定结论作出判决……将会造成原告缠诉或者上访，并且不利于处理另外三户养殖户的诉讼。我们想：这也是一二审法院都不希望发生的后果!”[4]这份被称为“史上最牛公函”的问世足以敬告我们，厘清行使行政权的行政机关与掌握司法裁判权的法院之间的关系、防止行政部门继续越权和滥权是如何的迫不及待、时不我待。

　　当然，限于篇幅本文只是以陕西国土厅否决法院判决事件为中心，重点分析该事件所凸显出来的行政机关有限法治的思路和行为。同时，文章亦试图说明，我国行政机关在授予相对人行政许可时对许可申请审查密度缺乏应有的认知是我国行政许可纠纷频发的重要原因之一，而行政部门对司法救济控权边界的模糊认识则是近年来行政部门在行政诉讼中对承审法院过多干预乃至蔑视、否决法院判决的重要内在因素。

　　二、行政许可与采矿权性质检讨

　　陕西国土厅否决法院判决事件发端于一起采矿权纠纷案。在我国，采矿权的合法性来自于行政许可，因而，了解我国行政许可下的采矿权制度对于解析该事件实乃必不可少。

　　根据我国宪法第九条之规定，[5]煤矿等矿藏资源的所有权属于国家，由国家来保障它的合理利用。为此，我国先后制定和颁布了《矿产资源法》（1986年制定，1996年修订）及其《实施细则》（1994年）、《煤炭法》（1996年制定并施行）和《行政许可法》（2003年）等涉及规范煤炭资源开采利用的法律法规。对于采矿权，国务院发布的《矿产资源法实施细则》第六条作了专门界定即“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”由此定义可知，采矿权的享有以合法取得采矿许可证为前提条件，而采矿许可证只有向行政机关提出行政许可申请才有可能，所以，采矿权在我国只能是行政许可下的采矿权。对此，我们还可以举出很多的法律规范条款为证。如《矿产资源法》第三条规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”；又如《煤炭法》第二十二条规定“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证”；再如《行政许可法》第十二条列举了“可以设定行政许可”的事项，其第二款规定“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，煤炭等矿藏资源当然属于“有限自然资源”，对于此类自然资源的开采国家理所当然地设定了行政许可制度，任何未经行政许可的组织或个人都不可能享有合法的采矿权。