（四）旧区改造中如何体现公共利益
在我国仍处于城市化进程时期，各地发展又不均衡，需要面对城市旧区改造与发展的客观现实。由于城区功能布局的客观规律性，大部分旧区改造不可避免渗透着商业性项目用地。而有些地方以旧区改造为名实施商业开发，补偿又不到位，是造成旧区改造变异并引发矛盾的重要原因。因此，旧区改造必须体现出公共利益的属性，才可能顺利实施。需要从以下方面予以体现：
1.征收主体应当为政府。从理论来看，行使征收权的主体，只应为行政机关，政府应是行政征收的主体。从现实来看，目前政府即便不是拆迁主体，也没有避开拆迁中的矛盾，一旦发生冲突，矛盾的指向和提出解决方案的仍然是政府。《征收补偿条例》明确了征收主体是政府，而不是原条例中所说的从政府手中“取得房屋拆迁许可证的单位”。这是由拆迁制度向征收制度转变后的逻辑必然。
2.公共利益的认定权应当交给政府和法院。理论上说，政府、第三方组织和司法部门都可以作为公共利益的认定主体。有学者主张，专门成立相对独立的专门委员会等第三方组织，对项目是否为公共利益进行认定，以保证判断的客观性。《征收补偿条例》第9条第1款明确：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”笔者认为，从目前我国的现实出发，仍以政府先行认定为宜。因为政府在规划编制过程中，更为了解旧区的实际状况，了解规划项目的用途、性质等具体情况，同时还可以通过听证会、论证会等形式听取公众、专家的意见。如果产生争议，或对政府的认定不服，再通过司法途径，由法院对征收决定的合法性进行审查，对是否符合公共利益作出最终裁断。这样的制度设计，既保证了征收效率，也保证了社会公平正义。
3.认定公共利益的“四条底线”。旧区改造中要体现公共利益，政府应当守住以下四条底线：
一是拆迁目的应当以改善居民居住条件为主要目标。结合建设用地的供应需要，有计划地选择集中成片的旧居住区，应当从改善居民的住房条件出发征收；在拆迁补偿时，为体现改造目的，应当为原住居民提供就近安置或者回迁的选择。如为了有利于控制拆迁成本，就近安置房源可在新建普通住宅项目中配建，或者由政府指定机构拆迁其他旧住房时，在原址集中建设安置房。
二是动迁后土地使用要确保相当程度的公益性。动迁后，土地理应优先考虑用于原住户居住条件的改善。而实践中，土地全部用于原住户的情况极少，大量的是渗合着其他公益性项目和商业开发项目。这是无法避免的现实，也就是说，在区域性城区改造中，全部土地使用没有一点商业性项目开发混和在其中，是很难做到的。但为了保证拆迁行为的公益属性，笔者认为，土地使用中必须要有一定的比例用于公共利益性质的项目。这需要一个新的制度设计，如其中有商业开发项目的，其土地使用面积一般不宜超过50%。当然具体比例也可以由各地方根据不同区域确定不同比例。例如，中心商务区可以要求不低于1/3用于公益性项目，郊区不低于2/3，等。另一方面，对公益性项目也可作列举式的界定，如学校、医院、邮局和集贸市场建设等，应当认定为非商业设施；以服务于周边居民生活为主的一些小型商业设施，如小型商铺、便利超市等，也可以作为公建配套设施，纳入公益性范围。
三是必须给予动迁居民充分的补偿。总的目标是切实改善其居住条件，让动迁居民成为旧区改造的最大受益者。对可能造成的工作、生活、学习等影响，有充分的补偿，不能因征收而妨碍私人财产权益的完整实现。
四是需要建立土地使用性质变更的弥补机制。如果土地使用规划从公益性调整变更为商业性动迁的，要有公平合理的弥补机制，及时按照商业性动迁的补偿标准，补足到位。
三、上海在旧区改造中的主要探索
在我国《物权法》的基本理念日益深入人心的大背景下，上海旧区改造的房屋动迁，在原条例没有废止之前，曾经根据实际和上海的特殊情况，进行了积极的探索，通过一些程序性的设计和制度上的创新，在保障居民参与权和知情权的基础上，力求更好地维护旧区改造中居民的合法权益。
对于在旧区改造中如何进行征收与补偿，上海的18个区（县）都进行了一些探索，笔者从中选取了浦东塘一塘二地块、闸北桥东二期地块、卢湾区390地块、黄浦区东元坊地块、虹口区虹镇老街地块等5个试点地块进行了定性和定量的分析，提炼出如下几方面的做法。
（一）规划的认定及项目的启动
为了避免旧区改造的随意性，以及由此可能引起的旧区居民的不满，并对各级政府及其相关部门的征收项目进行控制和规范，上海明确需要征收的旧区改造项目，必须是经过市相关部门认定的旧区改造项目。目前，上海旧区改造项目的认定及项目启动主要包括：
1.制定全市旧区改造规划。按照旧区认定标准，各区（县）政府将自行认定的旧区改造地块上报市旧区改造办公室，由市旧区改造办公室会同相关部门认定后，制定全市的旧区改造总体规划，作为一段时间内，全市旧区改造项目启动实施的依据。
2.旧区改造项目的组织实施。纳入全市旧区改造总体规划的旧区改造项目，分成两个层次：一部分旧区改造项目由市里直接推动，组织实施，比如：浦东塘一塘二地块、闸北桥东二期地块、虹口区虹镇老街地块，就是由市直接启动组织实施的项目；另一部分旧区改造项目，经市里认定后，由所在区（县）组织实施，以调动区（县）的积极性。如：卢湾区390地块、黄浦区东元坊地块。
