无论是惠民理念，还是服务者定位，都意味着政府需要通过行政自制的方式控制自身的行为使之保持与相对人需求的一致性。“公共事业组织中的组织文化是典型的以公共服务理想为基础的。”{8}60正因为惠民理念和服务者定位已经逐渐成为行政行为的基础，行政主体为确定与相对人之间的服务关系、追求良好的服务效果、实现服务公益的理想，就需要去主动控制自己的行为，通过自我发现、自我纠错等多种方式防止并纠正自己的错误，改善自身的服务质量，并使自身的服务状态达到最优。

　　可以说，惠民理念和服务者定位是行政自制的理念基础，政府如果不将自己摆放在惠民与服务者的立场上是很难让行政自制付诸实施的，这也反过来说明，日益深入人心的服务理念为行政自制的实现提供了强有力的基础。其实，尽管人们常说“如果没有了公共精神的准则，我们的社会将更为暗淡，我们的生命将更为贫乏”[5]，并且，包括惠民理念与服务者定位在内的行政理念的更新与进步为行政自制的实现提供了，但是更为重要的是，现代行政理念若要转化为现实，同样需要行政自制所提供的诸种行为手段，不管是实现给惠于民，还是服务于相对人的需求，都需要自我预防、自我发现等错误应对机制，需要行政内部分权等内部权力机制，以及绩效评估等行政考察机制。现代行政理念与行政自制之间不仅仅是一种单向的支持与被支持关系，而是一种双向选择、相互需要、相互支持的关系，二者只有同时铺开，才能达到最佳的行政效果。

　　二、行政权被规范于宪政与法制的框架内

　　传统行政法理论认为，行政权是一种性质本恶的权力，具有扩张性、任意性和侵犯性，一旦疏于防范，就有可能侵犯社会公共利益或相对人合法权益。权力“最普通的用法是作为影响、控制、统治和支配的近似同义语”，并且“仍然含有强制色彩”，甚至是“使用武力的能力和愿望”[6]，以至于对行政权的服从往往“是来自于对惩罚的恐惧”。{9}8。

　　如果事实确如传统理论所说，行政权是性质恶的、纯粹的强制性权力，那么行政自制确实无由发生。然而在社会变迁的过程中，行政权已经是被规范于宪政与法制框架内的权力，使得行政权本身已经可以容纳行政自制的实现。

　　（一）行政权具有正当性基础

　　就权力的性质而言，可以说，凡是在宪政框架下、法律制约下的权力都是正当性权力。而在现代国家体系中，行政权显然符合这一条件：

　　首先，现代行政权是在宪政的框架内运行的。源自西方的宪政理论的核心在于，行政权必须在宪法的指引和约束之下运行。而我国现行宪法对行政权的要求包括：1．行政权来源于人民，服务于人民，行政权的行使必须以人为根本目的，以人为真正主体（对应宪法第二条：“中华人民共和国的一切权力属于人民”）。2．行政权必须以公民普遍平等、国家保障人权为基础（对应宪法第三十三条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权”）。3．行政权行使的目的之一是保障公民基本权利和自由，包括人身自由、劳动权、受教育权等等（对应宪法第三十四到五十条）。宪法是国家根本大法，行政权只有在宪法的约束下运行才具有合法性，而现代行政权与宪法在事实上的相合便意味着行政权是具有正当性的权力。从另一个角度说，宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度，其内涵有宪法至上、分权、民主、法治、程序、人权和司法审查等几个基本要素。近代以来的宪政确立的政治制度贯彻了国民主权和司法监督理念，为行政权力的自我约束和自我克制提供了一个经常性的、刚性的“外围”，既避免了行政权的极端恣意，也避免了行政权的周期性错误，这充分保证了行政自制能够成为一种积极主动的、自省式的自制。总而言之，宪政是行政自制的前提，宪政的存在是行政权得以理性地自制和向善的前提，在宪政的指引和约束之下，行政自制能够始终以人为终极目的，以国民为国家的真正主体，现代宪政理论及其法律制度结构对行政自制的生成与建构具有根本性作用。

　　第二，现代行政权是在法治的框架内运行的。法治国家的运转要求行政权的行使不得违反国家通行的法律法规—行政权不得越过法律的界限，行政行为必须受到法律的规范与限制。具体而言，在法治过程不断推进的今天，行政权已经不可能恣意妄为地行使，正当程序、法律责任等一系列制约机制使行政权的范围不再漫无边际[7]。其中尤为突出的一个事例在于，按照《国家赔偿法》的规定，行政机关必须对其侵权行为承担赔偿责任，这是法治国家对行政权的一种强有力的后果限制。按照传统上的国家豁免原则，政府及其公务员不承担因自身所实施的行政行为损害相对人的权益造成的民法上的赔偿责任。如今，这种责任豁免特权已经逐渐被剥夺，如果行政人员在损害发生前有理由应该知道其行为可能侵害某相对人的合法权利，那么他们要承担损害赔偿责任。在立法和司法机关看来，这样做除了向受害者提供补偿以外，还可以达到促使公务员本身行为更加谨慎和珍视法律、同时又能确保相对人权益的目的。在美国，这种赔偿责任甚至扩展到公民的宪法权利。传统上，依据美国普通法和有关宪法的规定，公共管理者在因侵害公民的宪法权利、造成经济损失这样的诉讼中有绝对的豁免权。根据绝对豁免权原则，公共行政管理者侵害了公民的宪法权利，比如种族歧视，受害个人是不能索赔的；或者，经常发生的事情是，警察、FBI、戒毒所和其他执法人员用一种傲慢的态度违反宪法第四修正案规定的禁止非法搜查和逮捕的公民权利。而到了20世纪70年代，最高法院放弃了普遍流行的绝对豁免的做法，取而代之的是有限豁免。今天，如果公共行政管理者的行为侵害了宪法保护的公民权利，在大部分情况下，个人是要承担法律责任的。最高法院宣称，公共行政者最大的责任在于为了保证其在行使权力的时候更为谨慎而不至于侵犯到其他人的宪法权利。法院认为，如果行政人员侵害了理当知道的宪法和法律权利，那么他个人就要承担责任。{7}86-87