地方政府、国家法院与市场建设
——美国经验与中国改革
程金华
【摘要】地方分权具有两面性，体现在地方政府对待本地企业和地方市场的帮助之手和对待外地企业和国内统一市场的攫取之手。在保证分权激励地方政府改善本地市场环境的同时，应当通过司法的中央集权来着重解决外地企业进入本地市场的机制，和当发生跨地贸易纠纷时当事人有规避地方保护主义的表达渠道。我们通过对19世纪美国市场建设的历史经验来论证上述理论问题，并阐释其对当代中国改革的现实意义。
【关键词】市场建设；地方政府；国家法院；美国经验；中国改革
【全文】
一、引论：市场建设与“手”的问题
讨论市场的建设，离不开探讨政府在其中扮演的角色。现有的文献，形象地视之为“手”的问题。奉行放任自由主义的政治经济学者，认为市场可以通过“无形之手”进行自我调节，因此做得越少的政府便是越好的政府。奉行干预主义的学者，则针锋相对地提出了“帮助之手”的概念——市场会失灵，因此需要政府的积极干预。
在这个辩论的基础上，从事转型社会研究的理论者，提出了“攫取之手”这个概念。根据转型社会的特殊语境，他们认为政府干预在本质上是个坏东西，很大原因是官员会在动用公权力时中饱私囊。但是，在转型社会中，政府干预又在所难免。所以根据这种理论，正确对待政府与市场关系是：在短期内，设法发挥政府干预的长处；从长远看，尽可能从制度设计上减少政府干预。这个概念一方面表达了政府与市场关系的应然状态，但同时更为关注现实———市场发展是有语境的。当把市场发展放在一个更大的社会转型和国家建设中去观察，我们不难发现，在市场建设的初级阶段，其他的配套性制度（比如法治和产权制度）通常都不成熟。以市场和产权制度发展为例，尽管一个完善的产权制度对于市场发展至关重要，单是市场发展的地方未必就存在完善的产权制度———市场可能是产权制度发展的原因而不是结果。对于法治建设而言，它又往往离不开政府自上而下的推动作用。此外，通过税收杠杆进行地区再分配以及加大执法力度以反对腐败，都体现了在市场兴起阶段政府干预的必要性。因此，福山强烈呼吁在发展中国家进行“国家建设”的必要性。
但是，当我们为了市场繁荣而强化政府功能时，问题来了：“一个足够强大而有能力保护产权和执行合约的政府，也往往是有足够恣意去侵犯公民财产的政府。”Barry Weingast把这个现象视为经济体制中的最根本政治悖论。那么，问题是，如何从制度设计上克服这个悖论？换句话说，为了市场的繁荣，我们如何才能有一只多做好事而少干坏事的“手”？
一些政治经济学者试图从中央-地方关系入手来解决这个棘手的问题。他们认为，经济监管权力的存在，或许不是坏事情；但是如果所有的监管权力都掌握在一个人/组织手里，从而导致公权力的垄断状态，那么一定是坏事情。如此，如果政府监管经济的权力是必要之恶的话，那么合理的制度设计是打破监管权力的垄断，并让监管者相互之间进行竞争。这个主张的核心理念是“政府间竞争可以促进善治”。
相应地，联邦制进入论者的视野。联邦制是一种中央同地方政府分享决策权的政治制度。它的最大特点之一是，地方政府在决策中享有受制度保障的自主性。根据William H. Riker的经典描述，联邦制是同时满足如下三个要件的政治制度：（1）至少有两层或者两层以上政府对特定地区的居民有同时的治理权力；（2）上述不同层次的政府至少在一个领域里是互为自主的；（3）这种自主受一定程度的制度保障，因而具备可持续性。据此，Weingast和钱颖一等人主张，一般的联邦制再满足以下三个制度要件，便会促进市场繁荣和经济发展；（4）地方政府对辖区之内的经济发展事务有首要决策权力；（5）中央政府有责任建设国内统一市场并确保市场要素在地方之间的自由流动；（6）所有政府都面临财政硬约束。他们把这种有利于经济发展的政治制度定义为“市场保护型联邦制”（Market-Preserving Federalism，下文简称市场联邦制）。在经验上，上述主张者用历史上的一些案例来论证他们的理论模型———包括16-17世纪的荷兰、17-19世纪的英格兰，19-20世纪的美国和改革开放以后的中国。这个概念也得到了其他一些学者直接或者间接的支持。针对中国，林毅夫和刘志强发现财政分权提高了省级人均GDP的增长率。因为疆域大小差异和历史原因，不同国家的政府层级也不一样。
