五、比例原则(Principio di proporzionalit à)的引入与运用

　　比例原则是欧盟法中的一项主要原则，起源于19世纪的普鲁士，后在其他德语国家推广。在欧盟制度中比例原则受到特别注意，最早从欧洲法院的判例发展起来，欧洲法院根据德国比例原则的模式发展了三项原则：适合性；必要性；狭义的比例原则(相称性)。适当性要求实现合法目的所使用的措施合适；必需性考察的是在多种可选择的措施中，不存在其它更小的侵害手段；相称性要求为达到目的而使用的措施的正当性，即措施与目相称。从上世纪70年代起，欧盟法官以一种扩张的方式发展与运用了比例原则，这也影响了成员国的立法机构，该原则成为评价欧盟成员国执行欧盟法的一种标准(欧洲法院2003年1月16日C-14/00判决、2007年6月5日C70/04判决，2008年1月24日C257/06判决)。

　　罗马条约的规定将比例原则正式列入欧盟制度的基本原则之中，欧盟条约第5条则明确将授权原则、辅助原则和比例原则作为基本原则，以此限制欧盟的权力，第5条第3款规定“共同体的任何行动均不应超出实现本条约目标所必需的范围”。在欧盟范围内，比例原则经常使用在国家救助、因违反欧盟规范的处罚等方面。通过欧洲法院对比例原则的运用，体现了欧洲法官在公共利益与私人利益的权衡中注重对私人地位的保护。

　　19世纪末期，意大利就有学者提出了一些与比例原则相似的观点，[27]但并没有对这些原则做出明确的定义，因此这些原则也没有发展成为行政法的基本原则。意大利行政司法界一直运用一种与比例原则相似的合理性原则(principio di ragionevolezza)来审查行政行为。合理性原则可以认为是与宪法第97条规定的公正与良好行政原则相关的一项原则，指公共行政机关所采取的任何一种影响私人地位的措施都应该与所追求的目标成比例，即，行政机关的选择不应该是任意的，任何一个在法律所允许的自由裁量权范围内的选择都应该考虑具体情形以事实为基础做出，并与所追求利益相适合，具有逻辑性。[28]比例原则从公共利益的需要与对私人限制出发，关注的是如果不是必要的就不应该限制私人自由，而不是为了更好地满足公共利益。因此合理性原则所包含的比例是“公共行政机关自己所采取的措施如何来满足公共利益，”[29]根据合理性原则，行政行为应避免做出任意不合理性的决定，要求行政决定与法律规定相当，行政机关所考虑的因素与做出的决定应具连贯性，行政决定之间具有一致性。合理性的概念由行政法院使用，并没有一个技术的定义，其内容也随着社会的发展而不断丰富，其实只要是存在自由裁量权，就有可能涉及对行政行为合理性的审查。违反该原则，一般会导致“越权”。[30]

　　以前意大利的法律中并没有规定比例原则，受到欧盟制度的影响，从上世纪90年代起，意大利行政司法界开始将比例原则明确地作为司法监督的一项原则，尽管有时也与合理性原则相重合，意大利学者认为比例原则表明“进一步的合理性原则(行政机关的选择不是任意的)及公正性原则(禁止歧视)”。[31]意大利在2005年第15号法律第1条中明确规定，除了透明、效果及经济性原则外，行政行为应该遵守欧盟制度的原则，这毫无疑问包括遵守比例原则，因此可以认为比例原则是意大利直接从欧盟法引入的一项原则，成为行政法官对行政行为进行审查的一项重要标准。[32]

　　比例原则在意大利得到肯定并且推广适用，这与行政法官的贡献是密不可分的。意大利国家理事会[33]在2006年4月14日第2087号判决中强调比例原则来自于欧盟法，并指出：“比例原则主要运用在限制财产权、行政复议行为、紧急需要的命令以及处罚行为和环境保护方面(参见2005年3月22日国家理事会第四部门做出的第1195号判决)，比例原则是一项基本原则，公共行政机关应该采取适当与适合的方法，以最小的牺牲达到目的，该原则主要确定：与为了达到应该实现的公共利益的严格需要相比，欧盟和成员国当局不能通过立法行为和行政行为，以不合成比例的方式对公民规定义务、对欧盟法所保护的自由进行限制，他们所颁布的措施应该是适当的，也就是与要达到的目标相适应，应该是必需的，即没有任何其他可以采取的相应措施，并且应产生最小的消极影响(参见2000年4月1日第四部门颁布的第1885号判决)。”[34]从这个判决就完全看出比例原则的重要性，很明显，意大利国家理事会已经将它提升为一种国家基本原则。国家理事会在2007年4月17日第1736号判决中又再次肯定比例原则的重要性，完全承认欧盟法的比例原则在国内的全面运用，明确指出比例原则的内容，认为比例原则有三个不同的内容：“(1)适当性(idoneità)：使用的手段与达到的目的之间的关系，根据这个标准，只有当采用的手段会达到目标时，权力的使用才是合法的；(2)必要性(necessarietà)：没有任何其他适当的方法能够最低程度地影响个人，根据这个标准，在全部适当方法中应该选择带来最小牺牲的那个方法；[3]相称性(adeguatezza)：也就是对私人限制的容忍性，权力的行使尽管是适当的必要的，只有对利益进行深思熟虑和平衡之后才是合法的，否则这种选择将会再次陷入讨论中。”[35]如今，行政法院几乎在所有领域都使用比例原则来审查行政行为：独立局的公共服务规范行为、环境监督行为、公共服务特许权行为、处罚行为、城市交通措施、城市规划、公共采购竞争的允许等，尤其是在环境保护与市场竞争方面，比例原则在意大利仍有更大的发展空间。