(一)健全预防职务犯罪的社会工作机制
健全预防职务犯罪的社会工作机制是建立惩治与预防并重的综合治理模式的首要举措,完善的工作机制有助于实现治理工作由单一部门法惩治到全社会集中管理的转变、由检察部门预防向多部门预防的转变,从而启动全社会的力量防范职务犯罪。笔者认为,目前健全职务犯罪预防工作机制的重点是建立专门性的预防职务犯罪的国家机构、强化检察预防以及处理好检察预防与其他预防的关系,形成分工合理、衔接紧密、相互配合的多层次社会预防工作机制。
首先,我国目前还没有一个专门发挥预防职务犯罪职能的国家机关,虽然晚近有部分省、市通过地方人大立法的形式成立了预防职务犯罪的工作机构,但是都将该工作机构设于检察机关内部,与检察机关查处、惩治职务犯罪的职能相重合,难以发挥独立的预防功能。因此,设置一个内部分工合理、制度健全、与其他国家机构职能相协调的专门预防机构将是完善我国职务犯罪预防工作机制的关键之举。这不仅将填补我国政府机构的设置空白,加快实现政府职能的转变,而且也是国际社会的通行做法。
其次,作为我国的法律监督部门,检察机关要明确新形势下预防职务犯罪工作的职能定位、基本要求和工作重点,紧密结合查办职务犯罪案件的职能开展各项预防工作,发挥其在预防职务犯罪中的龙头作用。具体措施包括:第一,加强预防职务犯罪信息系统建设,建立预防信息工作库,研制开发职务犯罪案件统计分析、发案规律、发展变化以及趋势预测等方面的信息系统,广泛收集和利用同预防、揭露职务犯罪有关的信息资源,对典型案例和特定事项实行分类建档管理,为建立信息共享、同步介入的全方位社会预防工作机制提供技术支持与资源保障。第二,坚持预防关口前移,做好职务犯罪预防建议和预防咨询工作,在重大建设项目中推广开展职务犯罪预防,增强检察建议的针对性、时效性和权威性。应该说,我国检察系统已经致力于此方面工作的努力并取得了初步成效,2009年最高人民检察院向有关单位和部门提出预防建议15149件,通过以案说法等形式,对国家工作人员进行警示教育418万余人次,完善行贿犯罪档案查询系统,将查询范围从工程建设、政府采购等5个领域扩大到所有领域的行贿犯罪,并向工程招标单位等提供行贿犯罪档案查询48238次。[16]这些措施都体现了检察机关预防职务犯罪工作机制逐渐社会化、规范化、专业化、法制化的趋势,为进一步建立全方位、多层次的预防机制提供了经验积累。
再次,检察机关还要积极探索建立检察部门与其他社会有关部门紧密配合的预防职务犯罪工作机制。例如加强与纪检监察、政法部门、行政执法机关、行业主管部门的沟通联系,建立联席会议制度,及时交流信息,加强工作沟通和协调等。另外,加强社会公众的直接监督与参与也是防治职务犯罪的有效措施。宪法赋予了公民有检举国家工作人员违法失职行为的权利,那么实践中反职务犯罪的职能机关必须切实保障公民的该项权力。具体来说,检察机关应当广泛联系法律界、教育界、理论界、科技界等社会各界,开放信息共享,利用各种社会资源共同开展预防职务犯罪工作。比如充分重视舆论监督的作用,广泛利用各种新闻媒体,特别是广播、电视、网络等现代传媒方式以及通过召开新闻发布会、举办讲座、以案释法、警示教育等多种有效形式,揭露职务犯罪的危害性,宣传惩治预防职务犯罪的成果与经验,对典型案例进行剖析,调动全社会成员共同监督、预防职务犯罪的积极性。
(二)完善预防立法与刑事立法的衔接
社会主义法制统一与完备的特性要求预防职务犯罪的法制体系要前后一致、相互协调,因此必须建立、健全规范政府以及公职人员公务行为的廉政法律制度,作为惩治职务犯罪刑事立法的前置性法律,并且与刑事法律相互衔接、相互配合。只有加强廉政立法,才能使预防职务犯罪的工作逐步纳入法制化轨道,充分发挥法制在反职务犯罪中的保障作用,这也是完善我国社会主义法制的题中应有之义。依法治理与预防职务犯罪,一方面是指权力配置关系、运作的法制化,即以立法形式明确规定各预防职能机构的法定地位、法定职权、法定职责、具体工作方法、程序以及失职的法律后果;另一方面是指具体行政行为的法制化,即以立法的形式明确规定政府、公务员在公务活动中的行为准则与要求,这一方面格外重要,是治理职务犯罪最有力的法律保证。目前这两方面的立法都需要加强和完善。
首先,我国专门针对职务犯罪的预防立法还处于空白状态,目前急需要由立法机关制定一部专门的《预防职务犯罪法》,以法律的形式明确规定预防职务犯罪的指导思想、工作原则、工作机制和具体措施,进一步确认和调整预防工作中形成的各种法律关系。我国现行的预防职务犯罪体制是由党的纪检部门、检察部门、执法机关、司法机关等共同组成的体系,在实践中还存在着各有关单位职责不明确、职权不清、工作不规范等问题,如果不以法律的形式将这些关系进行确认,将不可避免地出现相互推诿责任的现象,通过立法就可以从根本上解决这些问题,使治理腐败和预防职务犯罪的现状从目前主要依靠刑事法律以及党和政府的廉政自律要求,上升到刑事法律、一般法律与自律要求紧密衔接配合的有序局面,增强社会主义法制的统一性,使各有关单位在预防职务犯罪的工作中各司其职、紧密配合、相互协作,逐步走上正规化、专业化、规范化的发展道路。[17]