二、区际行政协议的特征

　　（一）缔结主体是同一经济区域内不同法域的行政机关

　　区际行政协议首先是一种行政协议，它要求协议的缔结主体必须是两个或两个以上的行政机关。就缔约的主体来看，它是在“一国两制”的方针下，由内地地方政府或其职能部门与港、澳特别行政区政府或其职能部门订立，具有属于同一经济区域内但分属不同法域的特点。

　　（二）缔结内容为协调区际政府间的社会经济公共事务

　　所谓区际法律冲突，“一般是指一个主权国家内不同地区之间，因为其法律规定的不同而给有关社会、政治、经济活动的实施带来的法律适用上的冲突。”{6}(P14)因而，区际法律冲突一般通过区际冲突法或统一示范法的方法来解决问题。然而，区际行政协议并非区际冲突法，也不是示范法，而是通过政府间协商签订合作协议的方式，来处理区际间的公共事务和加强横向联系，建立协调机构解决区际行政管理事务之间的矛盾，达到共同发展之目的。

　　（三）缔结协议和履行机制具有非强制性

　　区际行政协议的缔结和履行是自愿的，协议的缔结建立在协商一致的基础之上。从这个角度来看，区际行政协议本质是一种公法契约，体现了协议主体的平等自愿性和行政权的自我运用。协议是具有约束力的，是缔约各方履行相关义务的依据。并且，缔约方通常据此制定出具体的实施方案或办法。但是，区际行政协议的约束力并非源于任何成文法规范，而是基于相互信任而产生的自我拘束力，因而具有非强制性。并且，目前也没有法律专门规范该类行政协议，对区际行政协议的规范主要是适用法律保留原则和通过行政机关所制定的内部规则来实现，因而，协议的违约责任主要表现为内部责任形式，不具有可诉性。

　　（四）协议具有软法的效力

　　在实践中，区际行政协议不仅约束缔约各方，还可能对其辖区内的相对人产生外部效果，“通过约定缔约机关之间的权利义务而使得相对人获得某种利益或使其利益范围受到某种限定。”{7}(P194)从形式上看，协议条款中缺乏法律规则的基本要素，没有严格的法律逻辑结构、也不是明确的权利、义务和责任的规约方式，但协议仍具有事实上的拘束力，缔结协议的行政主体乃至辖区内的相对人是受其约束的，当其违反协议时也有相应的不利后果。“协议的实现也不是表现为协议一次性的适用于某一特定对象，而是表现为各成员方制订相应的经济政策，并将之反复适用于某一类对象。”{8}(P97)由此可见，区际行政协议虽然没有明确的法律效力，但是具有事实上的拘束力，在效力上应属软法的范畴。

　　三、区际行政协议的价值与作用

　　（一）适应区域经济一体化的发展趋势

　　我国区域经济一体化进程发展迅速。“一体化是一个导向自由的概念，其首要的意义却是消极的形式，它意味着消除源自成员国间边界对生产要素的种种障碍，拆除各种影响自由流通的壁垒；然后才是积极意义上一体化—推行共同政策，促进经济与社会政策的接近。”{9}(P16)欧盟一体化的经验告诉我们，单纯依靠市场自身的整合机制是不够的，区域市场的一体化要求政府之间主动撤除各种妨碍区域间要素和产品流动的行政壁垒，实现经济区域内行政制度的协调一致。区际行政协议就是这样一种行政协调机制，在自愿、平等、互利的基础上共同协商，以有效平衡经济一体化与政府利益之间的张力。