对于暂缓起诉的适用，日本学者及从事司法实务的专家认为，由检察官行使裁量权而作出不起诉处分与起诉到法院判处缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面更能发挥较好的作用。1980年被检察官裁量不起诉的人员在3年内的重新犯罪率为11。5%，而同期被判处缓刑及刑满释放人员的重新犯罪率分别为21.5%和57.2%。因此，由检察官裁量而作出的不起诉在日本刑事诉讼实务中被广泛运用。近几年，暂缓起诉占全部不起诉案件的90%左右，占全部刑事案件的25-30%左右。1994年，日本检察厅共办理案件2126988件，其中不起诉案件为658163件，占全部案件的30.9%；暂缓起诉案件621463件，占全部案件的29.2%，占全部不起诉案件的94.4%。[5]

　　在日本，根据法律规定，对被作出暂缓起诉的犯罪嫌疑人，要视其情况分别给予训诫，提交保护观察等处分。如果被暂缓起诉的犯罪嫌疑人不服训诫或保护观察，不愿回归社会，检察机关可在有效追诉犯罪的期间内，随时提起正式的公诉。对不需要保护观察的被暂缓起诉的犯罪嫌疑人，要予以释放。

　　（三）荷兰的暂缓起诉制度

　　在荷兰，公共检察官被赋予很大权利，具体表现：公共检察官可以根据“公共利益”的需要，采用暂缓起诉的办法控制起诉范围，其中，在有的情况下附加一定条件，在有的情况下则不附加条件。如果附加条件，条件内容与缓刑条件相类似。在荷兰，暂缓起诉的方法使用得很频繁。据统计，1968年，荷兰19个地区法院辖区内三万个案件被用此种办法处理过，其中有27500件不附条件。[3](p395)

　　三、我国引进暂缓起诉的必要性与可行性

　　当前我国的一些基层检察院正在审查起诉部门试行暂缓起诉制度。根据某人民检察院《关于对犯罪的未成年人实行暂缓起诉制度的规定》，缓诉制度包括以下几个方面的内容：对象是未成年人；实体条件有：(1)犯罪情节较轻，可能被判处3年以下有期徒刑；(2)具备较好的帮教条件；(3)在确定的3至12个月的考察期间未犯新罪；程序条件是：(1)涉嫌犯罪的未成年人写出保证书；(2)家长出具担保书，并与检察机关签订帮教协议书；(3)通过检察长审批决定是否暂缓起诉；(4)办理取保候审手续；(5)定期帮教与考察；结果有两种：未犯新罪就作出不起诉决定或又犯罪而移送起诉。[6]

　　针对上述制度创新，有论者提出质疑，认为暂缓起诉从教育、感化、挽救未成年人的愿望出发，基于非刑罚化的考虑，作出制度设计，其总体方向是值得肯定的，同时也存在自身的一些优势，如给予未成年人更多改过的机会，减少未成年人犯罪污点以利于其更好地走向社会，符合诉讼经济的要求等。但是，其一，任何一个制度的设计特别是付诸实施首先必须考虑其是否符合立法精神，是否具有法律依据，如果离开立法或超越立法，再好的制度在实施中也是对法律的违背，是对法律权威的破坏。暂缓起诉在中国现阶段的实施缺乏法律依据；其二，暂缓起诉制度是否真正有利于未成年人改过自新值得怀疑；其三，暂缓起诉制度在效率上的优势会基于社会公众对安全的迫切需要而让渡予秩序和公正的价值要求；其四，暂缓起诉制度在减少未成年犯罪污点上的优势可以通过其他途径来完善。[7]

　　上述对暂缓起诉制度的质疑虽有一定的道理，但不合中国检察改革，尤其是未成年人公诉改革的现实需要。我们认为，对犯罪的未成年人，引进暂缓起诉制度既具有必要性，又具有可行性。

　　（一）引进暂缓起诉制度的必要性

　　1.现行起诉制度的缺陷要求引进暂缓起诉制度

　　近年来，已满十四周岁未满十八周岁的未成年人犯罪一直呈上升趋势。据某区检察院统计，该院受理的未成年人犯罪案件，1999年为232件251人，2000年为249件274人，2001年为298件360人。这些未成年犯绝大部分是初犯或偶犯，犯罪后有程度不同的悔罪表现。对这些人的处理，由于他们不具备刑法规定的“不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情节，所以检察机关不能作出相对不起诉决定，只得依法提起公诉。而法院也只有依法对其处以轻刑。长期的司法实践证明，这种做法弊端甚多：一是给未成年人留下犯罪污点，不利于其回归社会。在中国现行刑法中，“犯罪”是一个极具道义评价性的概念。法院经过司法裁判对一个公民定罪，意味着国家对一个人打上犯罪的烙印，贴上犯罪的标签。无论是否导致刑罚的科处，或者通过程序和实体如何淡化，“犯罪评价”都足以使一个人的名誉和前途受到一系列的负面影响，即使行为人后来完全回归社会，不再实施任何违法行为，这一“刑事污点”也不会随之消失；二是一些未成年犯在管教期间被“交叉感染”，刑满释放后重新犯罪。尽管我国对未成年犯的教育改造工作总的来说是成功的，绝大多数未成年犯经过教育改造能够成为自食其力的新人。但由于种种原因，未成年犯的教育改造工作还有许多不尽人意的地方，一些轻刑犯，在管教期间被“交叉感染”，进去是“单面手”，刑满释放后却成为“多面手”。在很多地区，这些人员的重新犯罪率呈逐年升高之势。三是不利于贯彻“教育、感化、挽救”的方针。一些轻刑犯及其亲属虽然知道触犯刑律，国法难容，但总感到司法机关太严厉，认为应该给初次犯罪的人，特别是给未成年犯以重新做人的机会。有这种想法的轻刑犯投入管教场所后，容易产生破罐子破摔的思想，他们的亲属也容易产生逆反心理，或因生活、工作、学习受到影响后对司法机关乃至具体办案人员产生怨恨情绪；四是增加狱政部门的工作负担和劳动人事部门的工作难度。当前绝大部分羁押场所和狱政部门人满为患。在这种情况下，将轻刑犯投入管教所，既使狱政部门不堪负荷，又无法保障教育改造的质量。同时，未成年犯一旦投入管教所，原所在学校即将其除名。尽管党和政府一再强调要做好刑满释放人员的就业安置工作，但在当前劳动力过剩，就业难的情况下，安置这些人员确实困难，有的地方实际上无法进行这项工作。[8]（p32～33）上述种种弊端，如在现行体制不变的情况下解决起来相当困难。如果实行暂缓起诉制度，对那些犯罪情节较轻，悔罪态度较好，依法只能或可能判处三年以下有期徒刑的人由检察机关作出暂缓起诉的决定，给予一定的考验期限，让其在检察机关的检查、单位的管教、亲属的帮助和群众的监督下，进行自我改造，考验期满后，表现好的，不再起诉；否则，再行起诉。这样做不仅可弥补不起诉制度处理这类案件存在的明显不足之处，使检察机关更好、更有效地依法行使公诉权；而且可避免这些偶然犯罪的轻刑犯在管教期间受到累犯、再犯、教唆犯的影响，染上新的恶习；大大减轻狱政部门的工作负担，缓解就业困难；避免轻刑犯及其亲属的抵触和怨恨情绪，增强社会合力。[8](p33)