试论我国处理中央与地方关系的基本原则
郑毅
【摘要】随着经济发展和社会转型的不断深入，我国中央与地方关系在新的历史条件下正体现出极大的张力。恰当地处理中央与地方关系，不论对于既有成果的保有还是体制改革的进一步深化都具有重要的意义。其中，确定调整该关系的主要原则是重要前提。明确了八项最为基本的原则，并对其具体含义作深入的剖析将在很大程度上促进中央与地方关系新的均衡格局的形成，对于理论和实践无疑都具有重要的意义。
【关键词】中央与地方关系；基本原则；分析
【全文】
本文意在为我国中央与地方关系问题的优化与解决提供原则性、基础性的框架支撑。
一、统一性与灵活性相结合原则
处理中央与地方关系，必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。确立这一原则的主要原因有二。第一，从理论上来说，这是由辩证唯物主义的基本原理所决定的。对于中央而言，其关心的要旨无外乎其意志能够在全国范围内无差别的、有效的贯彻到地方最基层；对于地方而言，则往往关注中央有关政策的制定能否契合本地区的实际，有利于本地区长远、稳定、可持续的发展。因此，如何维持这一矛盾整体结构性均衡，就成为摆在央地关系协调者面前的首要难题。而解决这一难题的最佳切入，无疑是统一性与灵活性相结合原则的贯彻与实现。第二，从实践上来说，这是由我国中央与地方关系“多元一体”的基本特点所决定的。这是指由于多种因素的作用，我国的一般行政区域之间也在历史、文化、社会、经济、环境等多方面存在差异，处理它们同中央间的关系，自然也必须采用多元化的、有针对性的解决方案，这样才能达到既定效果的最优实现。当然，虽然在细节上存在诸多差别，但是在指导思想、原则等方面却仍要保持在中央层面的高度统一，即所谓的“一体”。对于“多元”而言，“一体”既是前提又是保障。
早在1995年，江泽民同志就在一次重要讲话中对处理中央与地方关系要统一性与灵活性相结合的观点作了充分阐述。[1]笔者以为，贯彻这一原则主要有统一性、灵活性的各自实现与对统一性与灵活性的统筹观照两个层面。第一，就统一性的实现而言，焦点多在中央的层面。①我国是单一制的国家政体，中央在央地关系中具有崇高的、超然的宪法地位，是国家根本性事务的决策者、实施者；地方不具有明显独立的宪法地位，其使命多在于将中央的决策和精神在本地区良好实施。因此，中央决策在全国范围内的统一恰是该决策在全国各地得以实现的根本前提。②从中央的角度而言，其追求的要旨就在于全国统一的政令贯彻。倘若失去了统一性，各地势必出现“各自为政”的乱局，这与国家的根本利益是完全背离的。第二，就灵活性的角度而言，焦点多在地方的层面。①地方对治理政策的根本追求在于有关决策对于本地实践的高度针对性和契合性。如果中央下传的政策能够很好地适应当地客观情况，那么其就会保持较高的实现程度；反之，非但无法确保在当地的实现，还会滋长地方怠于执行中央决策的惰性甚至对中央权威的怀疑与藐视心态。这是一种“自上而下”的考量。②地方作为本地利益主体的代表，具有天然的寻求本地更快、更好发展的积极性。如果中央的政策契合了这一积极性或者为这一积极性的发挥提供了足够的预留空间，则该决策的实现事半功倍；反之，既会挫伤地方积极性，甚至会将这种积极性转推到同中央政策相对立的立场上去。这是一种“自下而上”的考量。第三，对统一性与灵活性的统筹观照。统一与灵活是一对矛盾概念，如何使两者能够在理性背景下达致最优均衡，是贯彻统一性与灵活性相结合原则的关键。但随着客观现实的不断变化，很难精确的测量出两者的最佳均衡位置。者除了要求中央与地方两个方面都能够充分发挥主观能动性，有意识地通过相互协调与配合共同完成均衡的设定之外，笔者以为如下三个方面较为重要。①在权力的划分上，明确中央与地方所享有的权力的范围，使两者在践行统一性和灵活性的时候能够有一个度的范畴。②在自上而下的思路中，中央对于决策的下达和督导应当给地方预留一定的灵活空间，以消解不同地方的特殊性所造成的决策实现的阻力，并为地方积极性的发挥提供较为宽松的环境。③在自下而上的思路中，地方灵活性的发挥应当既要基于本地的客观实践，又要严格限定在中央政策所给定的范围之中，并通过向中央实时反馈实施情况作为不断谋求央地关系新平衡的动力和进路。
