应当说明的是，在《土地管理法》上，县级以上人民政府国土资源管理部门还担负着土地管理的职能，学者们对此提出了尖锐的批评，认为国土资源管理部门混用行政权与所有权代表身份，将行政公权的手段运用到私权的领域，造成了“以地谋财”的天价出让和以招商引资为目的的低价出让。[9]就此，国家正通过相关制度设计来加以解决，如设立国家土地监察制度，专门对耕地保护责任标的落实情况、土地执行情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等依法进行监督，此点并已专章规定于《土地管理法》修正草案之中。

　　三、建设用地使用权的设立方式：出让、划拨抑或包括其他

　　就建设用地使用权的设立方式，《物权法》第137条明文规定：“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”该条从保护土地资源和国家土地收益的大局出发，严格限制建设用地使用权的无偿设立(划拨)，倡导和鼓励建设用地使用权的竞价有偿设立(出让)。[10]在《土地管理法》和《房地产管理法》修改过程中，有学者主张，既然建设用地有偿使用方式包括了出让、租赁和作价出资入股，[11]那么，建设用地使用权的设立方式除了出让和划拨之外，还应当包括租赁和作价入股，[12]并因此建议《土地管理法》修正时将建设用地使用权的取得方式明定为“建设用地使用权可以依法通过出让、划拨、租赁、作价出资入股和转让、出租、继承、赠与、互换等方式取得。”就该条文的结构来看，“和”之前的“出让、划拨、租赁、作价入股”应属于建设用地使用权的设立方式(创设的继受取得)；“和”之后的“转让、出租、继承、赠与、互换”则属于建设用地使用权的移转方式(移转的继受取得)。对此，本文作者不敢苟同。

　　(一)《物权法》第137条第1款的解释论

　　在解释论上，上引《物权法》第137条第1款条文中的“出让或者划拨等方式”是否完全列举了建设用地使用权的设立方式？也就是说，出让和划拨这种类型化的方法是否足以周延地涵盖依某种分类标准对建设用地使用权设立方式的所有分类？