不仅如此，由于WTO的所有先决条件，包括证明未预见发展，都应当在每个保障措施中得到满足，所以应当对具体措施所适用的具体产品证明未预见发展。因此，充分合理的解释必须具体的事实证明。

　　在认定ITC是否提供了充分合理解释时，当然应当考虑ITC是否在其公开的报告中涉及了这一问题。

　　（4）把未预见发展作为事实问题进行说明：何时、何地及如何说明

　　起诉方首先提出了说明未预见发展的形式和时间的问题。起诉方称，ITC报告没有考虑未预见发展；在最初报告中，除讨论了亚洲和俄罗斯危机之外，并没有涉及未预见发展的要求。起诉方还认为，第二份补充报告并非ITC报告的组成部分，而是对未预见发展存在的事后说明。因此，对第二份报告应不予考虑。美国则反驳说，完全可以作出单独报告，因为对于说明未预见发展应何时、何地及如何作出，并没有要求，应当由具体成员决定。

　　（a）形式

　　在美国羊肉案中，上诉机构明确说明，对未预见发展的说明应体现在主管当局的报告中。[62]正如当事方所指出的那样，公布报告是进行符合第3条第1款调查的必经步骤。但瑞士认为，对未预见发展的说明应体现在根据第2条和第4条所作裁决同一报告中。

　　专家组同意美国的观点，即公布报告的要求中，没有对报告的形式作出规定，只要该报告符合协议的所有其他规定就行。报告的形式应由成员自己决定，包括是否分批公布，而这样的报告能够成为主管当局报告的组成部分。

　　专家组认为，主管当局报告可以分批作出，但这种多部分或多步骤的报告应当提供一致的解释，证明满足了GATT和协议的要求。这种报告是否为主管当局报告的组成部分，应当个案认定，并且决定于多部分报告之间整体结构、逻辑和一致性。多次公布报告，可能会增加充分合理解释的难度。

　　（b）时间：在措施实施之前

　　由于说明未预见发展是实施保障措施的先决条件，因此不能在措施实施后进行。这一点在美国羊肉案中得到了确认。[63]

　　在本案中，ITC第二份报告属于主管当局报告的组成部分，并且是在措施实施之前作出的，因此说明未预见发展并非不必要地不及时。

　　（c）结论

　　在作出采取保障措施的决定之前，必须满足很多先决条件。美国提出10月22日是其作出决定的日期。但专家组认为，这个日期并非完全满足所有要求的时间，因为直到2002年2月4日ITC才说明未预见发展。

　　专家组认为，第2条、第4条以及未预见发展是需要满足的不同条件，可以在不同时间作出。ITC第二份报告属于第3条第1款所说的报告，因此是否说明了未预见发展应当从ITC多步骤去找。由于第二份报告是措施之前的最后一份报告，其内容就是专家组应当考虑的最后内容。

　　（5）调查行为－与利害关系方磋商的义务

　　起诉方认为，未预见发展仅在调查结束后的第二份报告中进行了讨论，利害关系方没有机会对这种讨论提出意见，因此违反了第3条第1款。美国则反驳说，ITC报告表明，未预见的情况影响了其损害裁决，并且在调查过程中，ITC还特别征求了未预见发展方面的信息。因此，说利害关系方没有提供意见的机会，是显然不正确的。

　　专家组认为，第3条第1款是对利害关系方程序性的保证。上诉机构在美国面筋案中，确认了利害关系方的重要作用：应向利害关系方通报调查，给予他们向主管当局提交证据和意见的机会，并且对其他当事方的意见作出回应；因此，利害关系方在调查起到了核心作用，并且是主管当局的主要信息来源。[64]

　　由于利害关系方提交证据和意见的机会是调查的必经步骤，所以必须在公布的报告中有所体现。美国对此没有争议，但认为已经给予了这种机会。美国特别指出，在调查过程中，ITC通过调查问卷要求生产商和购买商提供过去十年有关钢铁产品进口增加及其对国内产业影响的情况，并且说明这些情况进行是否为未预料的。

　　显然，未预见发展是调查内容之一。美国要求回答调查问卷，并且在听证会上提及了这个问题，因此美国遵守了第3条第1款所规定的义务，即向进口商、出口商和其他利害关系方提供了提交证据和意见的机会。

　　欧共体称，美国没有作出临时决定或解释，以便利害关系方进行评论。但专家组认为，第3条并没有要求主管当局向利害关系方发放裁决草案供评论。因此，专家组驳回起诉方关于美国违反第3条第1款而没有就未预见发展向利害关系方提供提交证据和意见机会的指控。

　　（6）未预见发展

　　首先考察ITC对为何是未预见的解释，然后看这些发展如何导致进口增加的解释。为了回答这些问题，必须看什么是未预见发展，以及何时为未预见。

　　未预见发展是有关关税减让谈判之后发生的事件，为进口成员在承担义务是所没有预见或预料。上诉机构在阿根廷鞋类案和韩国奶制品案中都确定了这一点。[65]

　　美国称，ITC确定的4个因素，即俄罗斯危机，亚洲危机，美国市场持续强劲和美元持续升值，每个都是未预见发展，并且这些因素的结合，也是一个未预见发展。但起诉方认为，这些因素都不是未预见发展，并且ITC的解释并非充分合理。

　　当事方同意，在本案中，未预见的时间点是乌拉圭回合结束。专家组即以此时间点进行审查。

　　a. 亚洲和俄罗斯危机

　　起诉方认为，亚洲和俄罗斯危机并非未预见的，义务它们不是未预料的。俄罗斯危机发生在1991年，美国谈判者在乌拉圭回合谈判关税减让时，完全知道这一点。如果某事件在加入前已经开始，就不应视为未预见。未预见发展与进口增加一般有时间上的联系。从ITC报告中消费下降和进口增加的数据看钢铁市场的变化是在1991年前苏联解体后就出现的，而不是对1994年之后未预见的。

　　美国则认为，亚洲和俄罗斯危机也许在总体上是可预见的，但其时间、范围及其对全球钢铁贸易的持续影响，则是美国在乌拉圭回合结束时所未预见的。美国称，未预见发展发生在乌拉圭回合结束之后，因为亚洲金融危机开始于1997年中期，而前苏联解体后这些国家在1996年后的状况与乌拉圭回合谈判结束时是不同的。

　　对于亚洲危机，ITC在其最初报告中解释说，在世界钢铁市场扰乱期间，生产能力出现了大量增加；1997年末和1998年初，一些亚洲国家货币贬值，极大减少了这些国家的钢铁消费，蓄积了大量钢铁寻找其他市场。专家组认为，这个说明确定了亚洲货币贬值及其对世界钢铁市场的影响属于未预见发展。虽然没有解释为什么这个事件是未预见的，但这场危机发生在1997年，美国谈判者是无法在1994年乌拉圭回合结束时预见的。而且这与ITC第二份补充报告中下述说明是一致的：东南亚国家经济增长很快，出口增长更快；但到了1997年，金融危机出现，货币大幅度贬值，这些国家的经济增长放缓，钢铁需求下降。这些说明也确定了亚洲金融危机属于未预见发展。因此，专家组认为，亚洲危机属于未预见发展。

　　对于俄罗斯危机，ITC在其最初报告中说，苏联解体导致前苏联国家钢铁向美国出口的重大增长。在其第二份报告中，ITC解释说，虽然这一事件发生在乌拉圭回合结束之前，但始料未及的金融困难导致1996年到1999年钢铁出口的急遽增长。因此，ITC确定的未预见发展，是始料未及的金融困难，特别是强烈的金融扰乱和货币浮动。专家组注意到，这个说明对预见和未预见到的金融困难作了区分。一个已知事件发展成为最初未预见的状况，是有可能的。因此，未预见发展可能来自众所周知的事实。然而，主管当局应当提供充分合理的解释。因此，专家组同意，在1996年到1999年之间，可能存在乌拉圭回合结束时未预见的与苏联有关的未预见的金融扰乱和货币浮动。

　　b. 美国经济强劲和美元升值

　　起诉方认为，美国市场需求旺盛不能视为未预见发展，因为美国经济政策正是这个目标。起诉方还认为，美国经济增长开始于1990年，早于乌拉圭回合结束，因此是应当预见的。起诉方进一步指出，这种良好状况不应被视为未预见发展，因为第19条所指的是导致负面后果的不利事件或对制度的震撼，美国经济强劲和美元升值显然不属于这种情况。

　　美国反驳说，第19条并没有禁止将市场持续强劲或货币升值视为未预见发展。美国引用美国毡帽案，称在该案中，未预见发展是式样转为不同种类的毡帽，这种转变对生产不时髦毡帽的产业是不利的，但从广泛的意义上看，这不能视为不利的转变。因此，某个事件可以是中性的，甚至一般说来是积极的，但所导致的贸易方式变化对某个产业却是损害性的。

　　专家组注意到，ITC曾解释说，其他市场混乱、收缩，但美国需求强劲；美国经济在90年代经历了前所未有的扩张，结果美国钢铁需求也很强劲。从这个说明可以看出，主管当局没有将美国经济强劲本身解释为未预见发展，而是在与其他市场相比较的情况下考察美国经济的强劲。因此，专家组认为，ITC是把美国市场强劲与其他未预见发展一起考虑的，并被视为构成未预见发展的一系列世界事件的一部分。

　　对于美元升值，起诉方认为，货币升值从两个方面看是可预见的。首先，汇率总是变化的。其次，经济强大和低通胀国家的货币对经济弱小和高通胀国家的货币，一般是上升的。自从1971年布雷顿森林体制的固定汇率制度崩溃以后，美元价值发生了很大变化，不应当视为未预见的；美元对其他货币不稳定，应当是预料之中的事情。

　　美国反驳说，第19条并没有禁止将货币升值视为未预见发展。在本案调查期内，美元持续、大范围升值。美国称，汇率变化是可预见的，但不一定能够实际预见到。特定的汇率发展，例如非同寻常迅速或严重的汇率变化，是不大可能在作出特定减让时预见得到的。美国称，起诉方没有提供证据，证明任何人预见了在进口增加之前出现的货币混乱，更不用说美国谈判者在乌拉圭回合中预见这些事件了。

　　专家组注意到，ITC曾解释说，美国市场的持续增长，加上其他市场的不确定性和收缩，对美元导致了很大的上扬压力；美元大幅度升值，使得美国市场对钢铁产品特别具有吸引力。象美国经济强劲的说明一样，这个说明美元升值并没有被视为单独的未预见发展，而是与在与其他货币相比较的情况下考虑的。此外，主管当局也承认了美元上扬压力与美国经济增长和其他市场收缩之间的联系。

　　由于ITC没有将美国市场持续强劲和美元升值视为单独事件，专家组就没有必要审查起诉方认为这些因素不能构成未预见发展的观点。

　　下面讨论ITC将这两个因素视为构成事件整体的问题。

　　c. 事件的结合

　　起诉方认为，这些事件的结合不能构成未预见发展。但美国认为，美元升值与其他因素一起，导致了进口数量的增加。

　　专家组已经认定，俄罗斯和东南亚金融危机至少从概念上看，可以视为乌拉圭回合结束时未预见的发展。专家组还认定，ITC并没有把美国经济强劲和美元升值视为未预见发展本身，而是在与其他未预见发展相关的情况下谈到这些因素的。

　　第19条并不禁止将很多事件的结合视为未预见发展。专家组认为，事件的结合可以形成未预见发展的基础，因此，应由每个成员证明这一点。

　　对于起诉方所说的钢铁市场变化发生在1991年苏联解体之后，并不是1994年之后不能预见，专家组认为，苏联解体及其整体影响当时可能构成了未预见发展，并不意味着同样源自前苏联解体的随后金融危机不能与其他事件一起，成为单独的未预见发展结合的一部分。

　　专家组下面讨论ITC是否对这些因素及其对世界钢铁市场的影响导致进口增加作出了充分合理的解释。

　　（7）未预见发展和关税减让的结果

　　a. 与未预见发展的联系

　　尽管本案所有当事方都承认有必要表明未预见发展与进口增加之间的逻辑联系，但对于如何实现这一点，当事方存在分歧。

　　起诉方认为这是一种因果关系，调查当局必须予以解释。ITC分析所依据的是零散、不完整的事实，其建议和看法也是含糊的。但美国称，“作为结果”一词是指一件事情是另一件事情的后果，表明进口产品数量增加造成了严重损害，这本身就证明了（a）项两个条款之间的逻辑联系，而不需要进一步证明或解释。

　　专家组同意新西兰的观点，即将解释未预见发展导致进口增加的义务降低到零是不适当的。在某些情况下，解释可能仅仅是将两个事实摆到一起就行了，但在另外一些情况下，则需要更为详细的分析，以表明未预见发展和进口增加之间的关系。事实的性质，包括其复杂性，决定了需要解释的程度。解释的时间、范围和质量，都可能影响对解释是否为充分合理的判断。

　　首先，专家组注意到，ITC最初报告中并没有提到未预见发展本身。ITC报告在某些章节对某些产品提到了苏联解体等因素，但这不是为了解释这些是否为未预见发展，以及它们是否导致了进口增加。因此，这不能算是对这一问题的解释。

　　在第二份报告中，虽然可以认为ITC首次考虑了未预见发展问题，但ITC同时认为，考虑这个问题在很多方面不属于ITC的职责范围，而应当是USTR及其相关行政机关的事。ITC坚持这些因素整体后果的观点，称伴随着俄罗斯危机，21个成员对俄罗斯钢铁进口采取了反倾销调查。

　　专家组认为，ITC报告的弱点在于，尽管它提出了一些可能导致多种来源进口增加的未预见发展，但它没有证明这些事件实际上的确导致了进口增加。

　　专家组认为，即使大量外国钢铁生产没有在外国消费，但这本身并不意味着进口增加是未预见发展的结果。也有可能是美国出口市场受到了这种钢铁市场收缩的影响，从而损害了生产商。第19条所要求的，是证明未预见发展导致了对美国市场的进口增加，而不仅仅是这些未预见发展在全世界影响了美国钢铁产业状况。专家组认为，ITC的解释没有将这些钢铁市场转移与具体的对美国进口增加联系起来。

　　ITC确实提到了进口增加，但没有提供支持数据。其他地方消费收缩的确可能会导致美国进口增加，在钢铁产量过剩导致价格降低的情况下尤为如此。但ITC没有提供任何数据，证明未预见发展的结合导致了具体的进口增加。专家组认为，鉴于这个问题的复杂性，更为详尽的经济分析是必要的。

　　正如起诉方所指出的那样，ITC的解释只与钢铁生产总体情况有关，而没有解释未预见发展如何导致了具体产品的进口增加。尽管未预见发展不一定只影响一个经济行业，或者对一个行业的不同部分影响不同，但ITC必须解释具体产品进口增加来自未预见发展的结合。亚洲和俄罗斯危机可能会对某些国家和某些行业的影响更为严重。在回答ITC调查问卷时，生产商称亚洲金融危机对不锈钢线材国内产业有负面影响，但对不锈钢杆材、棒材和螺纹钢则没有影响。可是ITC并没有去区分未预见发展对不同产品行业的影响，也没有提供具体的数据支持。

　　虽然美国称有数据支持，但这些数据是首次向专家组提交的，而没有在ITC报告中作为充分合理解释援引。例如，美国在其书面陈述中提到了ITC报告中的一些脚注中的图表，表明了分国家和分产品的进口情况。这些数据无疑可以用作解释未预见发展如何导致了进口增加，但ITC并没有这么做。事实上，这些数据出现的地方要么与解释未预见发展无关，要么只涉及一般进口而没有说明这些进口的来源。

　　美国在其书面陈述中，还提到了印尼等国家的进口。这些事后的证据没有体现在主管当局报告中（而是在ITC网站上）。这些证据可能有助于反驳起诉方的观点，并且可能是对未预见发展导致进口增加的适当解释，但这引起了一个问题，即美国在事后的WTO争端解决程序中提出的证据，是否是为了填补ITC公开报告中解释的空白。

　　专家组认为，鉴于未预见发展结合的复杂性，加上本案的复杂性，ITC提供的解释并非充分合理，并且没有得到相关数据的支持，也没有证明未预见发展导致了具体产品向美国进口的增加。

　　b. 与进口成员减让的联系

　　上诉机构在韩国奶制品案和阿根廷鞋类案中称，第19条中的“作为承担义务，包括关税减让的结果”一词，仅仅是说必须证明进口成员承担了义务，包括关税减让。[66]这个解释看上去是说，只要有证据证明进口成员对有关产品进行了关税减让，则进口增加与关税减让之间的逻辑关系就确定了。但起诉方认为，本案的情况有所不同。本案的问题是一成员是否可采取保障措施保护其国内产业，以防止来自一个非WTO成员的进口增加，即对没有承担有关WTO义务和关税减让的成员是否可采取措施。

　　专家组同意，保障措施应当针对WTO关税减让已经给予的产品进口。但此处的问题是，不清楚ITC是否想主张未预见发展的结合导致了俄罗斯或前苏联共和国的进口增加本身。ITC报告的确提到了苏联解体的影响，但最后的结论似乎仅仅是说这与其他事件一起导致了世界整个钢铁市场的转移，而不仅仅是来自亚洲和俄罗斯的进口增加。ITC本来可以辩解说，未预见发展的来源可能与进口增加的来源不一致，但这仍然需要充分合理解释事件与结果之间的联系。因此，ITC对不同来源进口增加的解释看上去是有道理的，但没有得到充分的支持和解释。因此，鉴于以下结论，专家组认为，没有必要审查起诉方的主张，即直接来自俄罗斯的进口增加无关，因为美国没有对俄罗斯作出关税减让。

　　（8）结论

　　总之，专家组认为，未预见发展的复杂性要求更为详细的说明和支持数据。例如，尽管ITC说美国市场需求强劲，成为外国被替代产品的重要目的地，人们可能会问，有多少钢铁被替代及从何处被替代。如果主管当局说很大部分，这意味着ITC知道总数有多少转移，以及转移到美国的数量。

　　对于未预见发展如何导致进口增加，其来源和程度，ITC应当提供更为综合和一致的解释。美国本来可以指出未预见发展来源可能与进口增加来源不同，但美国并没有提供充分合理的解释。