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政府信息公开行政行为司法审查若干问题

  

  在政府信息公开案件中,可能会存在以下三种案件类型:一是纯正不作为案件,包括起诉行政机关应当主动公开政府信息而未公布的,申请人申请公开政府信息,行政机关不答复或者不予理睬的。二是起诉行政机关拒绝行为。行政机关对于申请人的申请,认为不属于公开范围,或者没有公开义务,或者信息不存在等。三是对公开政府信息行为不服起诉的,包括申请人起诉,也包括受到公开行为影响的第三人起诉的。对于第一种情形,即起诉纯正的不作为的,不作为的成立,必须满足以下几个条件:有为一定行为的法定义务;能够主动作为,或者申请人提出作为申请;行政机关没有作为。对于此类案件,人民法院需要重点审查被诉机关是否具有《条例》规定的公开政府信息的义务;申请人申请公布的政府信息是否在《条例》规定的应当公开的范围;申请人是否提出了相关的申请;行政机关是否在法定期限内未予答复,等等。对于第二种情形,需要重点审查行政机关拒绝的理由是否成立,即申请公开的信息是否属于公开的例外,或者确实不存在,或者涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私而不能公开。需要注意,因为行政机关已经明确拒绝,可以推知已经收到申请,不需要再审查是否提出了申请。对于第三种情形,要重点审查公开行为的程序、法律依据等等。


  

  审理政府信息公开行政案件,最常遇到的一个问题是:申请人申请公开的政府信息,是否属于应当公开的范围。行政机关往往会主张申请人申请的信息属于公开的例外。如果行政机关这样主张,须在诉讼中负举证责任,充分说明理由,应当有一个比较令人信服的分析。在此过程中,“行政机关的证明当然不能泄漏文件的内容,然而支持行政机关证明的理由和根据,必须不被原告的反驳所推翻,能使法官确信行政机关理由的正当性。”[10]法院在审理过程中需要衡量政府保密的利益和公众知情的利益。对于何为公开应作扩大解释,而对于哪些属于不公开应作限制性解释。这里需要注意的是,对于政府信息已经设定国家秘密等级的,法院在审理时,只要文件显示属于国家秘密的,对于相关部门的意见,法院应当予以尊重,不能再审查该确定是否合理。对于这类案件的证据质证,应当根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第37条的规定处理,不得在开庭时公开质证。


  

  还有一种情形是行政机关答复说申请公开的信息不存在。《条例》21条第3项规定:对于政府信息不存在的,应当告知申请人。如果确实没有该信息,行政机关应证明其确实没有制作、没有保存以及确实经过搜索,没有发现。《条例》19条要求行政机关编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录,并及时更新,如果在政府信息目录中显示有该信息,则行政机关不能再主张该信息不存在。另外,美国情报自由法里面规定了政府信息的除外制度,即虽然有申请人需要的信息,但行政机关基于某些原因,可以回答该信息“不存在”。例如,对于泄漏刑事程序中的秘密信息来源的文件、联邦调查局关于间谍、反间谍和国际恐怖主义的文件,行政机关可主张不存在。《条例》对此没有规定,但如果申请人要求公布涉及国家安全的信息,行政机关拒绝的,法院不应再对理由是否成立进行审查。



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