论污染者负担原则的嬗变
柯坚
【摘要】经济合作与发展组织最早提出污染者负担原则，其根本目的在于避免因国家承担污染预防和控制费用而导致国际贸易的不正当竞争，确保共同市场和经济一体化的发展。伴随着污染者负担原则的政策与法律实践在各国国内法律和政策领域的展开，污染者负担原则由国际贸易中的一项经济原则，逐步发展和演变为一项具有政策倡导性的环境原则，其目的在于通过明确污染者对于污染预防、控制和治理等方面的责任，促进环境问题的公平解决和推动可持续发展目标的公平实现。同时，随着国内、国际环境法对污染者负担原则的认可和采纳，污染者负担原则逐步由政策性的环境原则，发展和演化成为一项国内、国际环境法所共同接受的环境法原则，并具有规范和引导环境立法、弥补法律漏洞、帮助法律解释和解决国际贸易和环境争端等方面的法律实践意义。随着污染者负担原则的实践发展，其主体和责任范围不断扩大。通过环境责任主体归属的确定和责任范围的划定，污染者负担原则已成为当代社会环境法律和政策实践的重要法理基础。
【关键词】污染者负担原则；污染者；责任范围；环境法
【全文】
“利之所生，损之所归”是人类古老的法律信条之一。鉴于当代人类社会面临的发展与环境的紧张关系，明确环境保护责任的归属以及相关主体对于环境污染的预防、控制和治理等费用的合理负担，是保证社会、经济和环境可持续发展的重要制度基础。在此方面，污染者负担原则（Polluter-PaysPrinciple）提供了一个当代社会环境政策和法律制度创设的法理基础和实践准则。污染者负担原则在国内、国际环境法中，已经发展成为一项公认的基本法律原则。本文在对污染者负担原则进行理论分析和实证研究的基础上，试图厘清并把握该原则的政策与法律脉络。
一、污染者负担原则的缘起
产业革命以来，工业化、城市化和人口的膨胀带来了环境污染的蔓延和生态环境的退化。由于单纯依赖自然界的循环和净化能力难以恢复人为活动造成的环境污染和生态退化，面对频繁发生的各种环境和生态问题，西方工业发达国家首先意识到，应当采取污染治理和控制的社会行动来帮助自然修复其所遭受的损害。其时，针对大气、水体等不同环境要素的污染和破坏问题，各国普遍采取的是“头痛医头、脚痛医脚”的环境保护策略和方法：一方面，国家设定强制性的环境标准，使污染者将其污染物的排放控制在一定的标准之下。如果污染者排放污染物超过了排放标准，法律将对其进行制裁。这种以“命令-控制”为特征的法律强制，成为国家实现特定的环境污染控制目标的基本手段。另一方面，环境污染的治理和控制需要巨大的资金投入，国家通过资金、技术等方面的公共投入，开展特定污染源和一定区域的污的控制和治理，以解决不断出现的严重的环境污染问题。而在工业革命以后的相当长的一段时期内，在西方工业化国家，造成环境问题的企业或者个人只要没有对具体的人身健康或者财产造成直接损害，就不承担任何责任。[1]各国基本上采取的都是由国家通过公共资金的投入来实施污染治理和控制措施的做法。
污染控制和治理的实践表明，国家使用公共资金用于污染治理和控制，不仅无助于阻止污染环境的行为，相反，它还会纵容污染者的污染行为及其污染成本的社会转嫁。由于环境污染的累积和加剧，持续增长的污染治理和控制费用也给国家公共资金造成了沉重的负担。在20世纪70年代后，面对政府不断追加的环境保护公共财政投入，以及随之增加的纳税人的负担，污染治理与控制费用的合理负担问题首先在西方工业发达国家引起了政府和社会公众的广泛关注。由于政府用于污染治理和控制的公共投入来自于全体纳税人贡献的税收，社会公众因此提出了广泛的质疑：公共财政来源于纳税人的税收，而政府使用纳税人的税收用于污染者造成的污染治理和控制有悖于社会公平，因为环境污染和生态破坏是污染者在追求利润的生产经营活动中产生的副产品。
