三、强制转移权设定的实质合法性除了形式合法性的要求之外，对于公民基本权利的限制还必须符合包含合目的性、必要性和平衡性在内的比例原则的要求。[6]该原则的实质性内容在国务院《全面推进依法行政实施纲要》“依法行政的基本要求”中的“合理行政”部分有清晰、明确的体现。司法实践中，也出现了适用这一原则进行判决的案例。其后，有学者对这一判决中比例原则的运用作出了评析。[7]也有学者运用这一原则对其他事件进行了评析。[8]比例原则逐渐得到了越来越广泛的认同和接受。

　　行政权的行使需要遵循比例原则，行政权的设定也应当遵循这一原则。后者是宪法意义上的比例原则，它要求立法者只有在公共利益所必要的范围内才能设定对公民基本权利的限制。因此，立法目的上有无立法的必要，个案情形中限制公民基本权利的法律及其限度是否过度侵犯公民的权利，都可以援引这一原则作为检验立法是否违宪的标准。[9]

　　（一）强制转移权设定的合目的性合目的性原则又称适当性原则或妥当性原则，即所采取的行政措施应至少有助于行政目标或任务的实现。对拒绝转移的群众进行强制转移，与通常情形下限制公民人身自由以维护公共秩序、保障公共安全在形式上存在一定差别。例如，抗SARS和防控甲型Hl Ni流感期间实施强制隔离措施，其目的在于通过限制个人人身自由以防止疾病的传染和流行。此时，行政上的目的与被隔离的个人在利益取向上并不必然一致，甚至存在直接的冲突。为了维护公共秩序、保障公共安全，不得不采取强制措施，对人身自由进行限制。而汛期拒绝转移的个人在形式上不危害公共秩序和公共安全，也并不违法，但是处于危险之中的公众的安全在实质上也构成一种公共安全，行政机关对此负有维护的法定职责。因此，设定强制转移权赋予有关行政机关限制人身自由的权力以采取必要的强制转移措施符合立法和行政上的目的。

　　（二）强制转移权设定的必要性必要性原则又称为最小侵害原则，它的内涵可以用孔圣人的“割鸡焉用牛刀”[10]或著名行政法学者弗莱纳（F. Heiner）的名言“勿以炮击雀”[11]加以精确呈现。它要求为达到相同的目的，在可供选择的手段中采取对相对人权益侵害最小的手段。这就要求细心搜求所有可以达致行政目的的手段，在此基础上进行精确比对并作出审慎决定。

　　强制转移权设定的目的在于保障相对人生命健康安全、维护公共安全。因此，有关行政机关对拒绝转移的相对人采取限制人身自由的手段时，必须证明其采取的这一手段是在所有可能采取的各种手段中对相对人侵害最小的，即强制转移措施应当具有必要性。

　　根据人类趋利避害的本能，在重大危险来临时，除非已经准备赴死，否则一个有通常理智的人一定会选择转移，因而无需强制。此时需要的是及时有效的救助措施。不愿意转移的情形通常发生在对危险来临的确定性、危险的程度和危险可能损及利益的重要性有不同认知的情况下。考虑到相对人有可能对有关紧急情况的信息没有准确、充分了解，从而无法作出正确的个人决定，因此行政机关必须对有关信息进行充分披露和解释。绝大部分人可能基于这一信息而接受实施转移的行政指导，作出转移的决定，因此也无需强制。应当相信相对人作为完全行为能力人在得到行政机关提供的充分信息之后能够作出最有利于自身的判断。行政机关在充分公开信息、实施行政指导和提供必要的救助措施后，通常并不需要过分扩张以进入个人自主决策的领域。也不需要采取对相对人人身权利产生实质限制的手段。只有在上述手段无法奏效后，为了有效保障相对人的人身安全，才可以实施限制人身自由的措施。