（三）行政协议并不适用APA的豁免

　　对APA适用“告知、评论与公布”程序的豁免情况前面已经进行了分析，但 RRIF协议显然不是解释性规则、政策声明；它也不涉及国家安全或者其他一些问题。这里需要对涉及“公共财产、贷款、资助、福利与合同等事务”进行分析{19}。美国联邦法院的态度是当行政机关为贷款、资助、福利或者合同设定期限事实上是填补法律框架，此时应适用APA的程序性要求{20}。法院对豁免的解释是极为狭窄的，所以RRIF协议并不适用于APA的豁免，因为它为贷款项目设置了期限与其他的条件。

　　（四）行政协议可能取代APA吗？

　　制定时没有公众参与的规则是否具有正当性是本问题的另一个焦点所在。类似的协议在美国联邦还有许多，如何将APA中确立的程序要求体现于行政协议之中，成为美国学界与实务界关注的课题。他们的担心是长此以往，APA将无法发挥作用，依程序而为的行政法治理念可能成为空想。美国联邦《行政程序法》的立法目的在于使规则制定程序透明化，允许公众参与到行政过程之中来。但是，联邦行政机关之间签订的行政协议却不适用APA的相关规定，导致一些行政协议变成了政府官僚体制运转的工具。因此，学者们的建议是对于一些创建新的规范、权利或义务的行政协议，应该适用APA，对此国会再次修法时应予以考量。同时，法院应对APA的豁免条件进行严格的解释。

　　四、在我国法治实践中对行政协议法律性质的认识

　　目前，我国行政实践中最为多见的形式是以联席会议的方式达成行政协议，用以协调不同职能部门之间、不同区域之间的行政合作{21}。如中国人民银行牵头的银监会、证监会与保监会参加的联席会议，并签署了备忘录。长三角地区、珠三角地区、东北地区、环渤海地区等区域为了加强合作也达成了大量的行政协议。行政协议名称也呈现多样化趋势，有协议、协定、纲要、备忘录、倡议书、议定书、意向书、宣言和共识等。在实定法上明确规定行政协议制度的是《湖南省行政程序规定》第15-16条。结合实践，我国学者对此问题进行了探讨，但从具体的研讨内容来看，与美国思路并不相同。多数学者基本将行政协议的法律性质定位于“行政契约”，最为典型正是前述《何文》，强调行政机关的能动性，对于合法性似乎较少关注。

　　（一）对学界观点的列举及其分析

　　目前中国学界对于“行政协议”的法律性质与如何运行存在分歧，主要的观点有4种：

　　1．行政契约说 该说主张行政协议是一种对等性的行政契约，认为行政契约与行政合同并不是同一层次上的概念。行政契约可分为对等性行政契约和不对等性行政契约，不对等性行政契约指的是行政合同，对等性行政契约就是行政协议。[6]