3．经济管理体制的转型和上位法的修改或缺位是导致自治区自治条例出台难的客观原因

　　自1984年《民族区域自治法》颁布之后，我国经济管理体制一直处于变动之中，总的方面是由微观指令性的计划经济体制向宏观调控性的市场经济体制转变。尤其是1992年党的十四大召开之后，我国围绕建立社会主义市场经济体制，加快了经济体制改革的步伐，在财政、税收、金融、投资、贸易等管理领域出台了一系列重大的改革措施。如何将新的经济运行体制与落实民族自治地方的自治权结合起来，是这一阶段自治区制定自治条例需要考虑的主要问题。也正是由于经济体制的改革，《民族区域自治法》也面临着修改，所以各自治区一直等待着新修改的《民族区域自治法》的出台。2001年，新修改的《民族区域自治法》颁布实施，但是，国务院直至2005年5月中央民族工作会议之后才出台《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》。由于经济体制在较长时间未能定型、《民族区域自治法》的修改以及国务院关于《民族区域自治法》的实施办法迟迟未能出台，因此，客观上延缓了自治区自治条例的制定。所以有学者总结认为：“1993年以前各自治区的自治条例没有出台，主要是因为难以与国务院有关部委协调所致：而在1993年以后各自治区制定自治条例工作暂时搁置，则是民族区域自治法即将修改的客观原因所致。至于第二方面原因，虽然对各自治区制定自治条例客观上有一定影响，但不会是构成影响自治条例出台的主要原因。”[3]

　　4．自治区对制定自治条例的积极性不高是自治区自治条例出台难的主观原因

　　课题组调研的情况显示，自治区地方性法规的制定工作如火如荼，但是大多数自治区，尤其是西藏和新疆自治区对制定自治条例、单行条例并没有积极性。为什么没有积极性？原因有四：第一，按照宪法的规定，自治区人大有制定地方性法规和制定自治条例、单行条例的双重立法权，但是两种立法权的立法主体和报批制度却不一样。自治区人大及其常委会都有权制定地方性法规，且地方性法规只需自治区人大及其常委会会议审议通过即为生效。而自治条例、单行条例经自治区人大通过后，须报全国人大常委会批准后才能生效。这样一来，自治区可以以地方性法规直接来调整本行政区域的各种社会关系，就不会把制定自治条例和单行条例当作一个迫切的问题来对待。第二，长期以来，我国主要靠政策而不是靠法律来调整中央与民族自治地方的关系。相比于法律调整的稳定性和原则性而言，政策调整有很多好处，它具有灵活性、可变性的特点。以西藏和新疆自治区为例，改革开放之后，由于地处边陲，中央对西藏、新疆实行特殊政策，两地经济、社会和文化都发生了翻天覆地的变化。如果用法律来调整中央与民族自治地方的关系，就会给中央与地方戴上“紧箍咒”，特别是制定自治区自治条例后就不能像以前那样及时、便利地享受到许多优惠和照顾。因此，西藏、新疆制定自治条例的积极性就没有宁夏和广西高。第三，相互观望。由于中央对西藏、新疆两个自治区财政转移支付较多，其他自治区都希望西藏、新疆先出台自治区自治条例，以借鉴经验并便于与中央“讨价还价”。但是从西藏、新疆的角度讲，中央对他们如此关心，如果先制定自治条例，先行行使宪法和民族区域自治法规定的立法自治权，制定自治条例似乎是自找麻烦。因此，自治区党委和政府觉得不应该由本地方先行一步，愿意等待其他自治区制定自治条例之后吸取和借鉴它们的经验和做法。第四，由于报送的自治条例草案无法得到国务院各部委的同意和认可，这在一定程度上也影响了自治区制定自治条例的积极性。