四、行政程序的负功能

　　相对于行政过程系统而言，行政程序的功能并不一定完全是可以观察到的正功能，其同时还存在着削弱系统调适性、为系统参与者所不期望的一些客观后果，也就是负功能。换句话说，一般的行政程序对于行政过程系统，存在着一种镶嵌于其内在结构中的、几乎是难以觉察的负面效果。这种负功能可以概括为以下几个方面：

　　首先，价值抽离。行政程序的形成是缘于民主政治下保护国民权利的需要，正如盐野宏所言：“上述四个原则，以各国的历史情况为背景，具体表现为何种形式，因国家的不同而千差万别。此外，其根据也并不完全相同。基本上都是从程序上对国民的权利、利益予以保护的，这是各国的共通理念。”[11]实际上，“保护国民权利”这种实质性价值构成了行政程序产生的动力性因素，但是，在行政程序产生之后，这种实质性价值便被悬隔起来，较少对行政程序的演变产生影响。这种实质性价值之所以会被悬隔起来，一方面是因为基于法律专家的价值中立的需要，另一方面则是因为当人被化约为法律上的权利，而权利又被化约为利益，最后被化约为另一种抽象物——货币时，意味着人也被抽象化了;同时，行政程序中的人也被非人格化为本质上同一的参与者的角色。法律专家在推进行政程序的功能演化时，基本上只会考虑如何去使这种程序技术更趋逻辑上的完备(真的追求)。这时候行政程序演化的动力性因素已经只剩下了追求纯粹而完美的程序技术的兴趣，而“保护国民权利”只留下了一道模糊而遥远的价值印痕。行政程序的价值被抽离，剩下的仅是法律技术意义上的功能。

　　其次，良心替代。行政程序具有高度的中介性和技术性。实施行政程序的是行政组织体系中的行政工作人员，而行政工作人员在实施行政程序时，他的关注点不在于行政程序是否有利于保护行政相对人的权利，而是全部都朝向他的上级。上级既是他道德关怀的最高目标，同时又是最高的道德权威。他将自己视为实现上级命令的一种手段，这种观念与日本学者所称“行政手续法”上公务员作为实现公务的人的手段是一致的。他的道德概念中没有真善美、假恶丑这种实质性标准，而只有忠诚、义务、纪律等词汇，在纪律范围内忠诚地完成了上级交待的任务，即为功德圆满。行政工作人员完成行政程序的技术而不是它所服务的实质目标受到了好与坏、恰当与不恰当的评价。这样一来，行政工作人员的传统良心被技术伦理所替代了，行政工作人员只关心自己是否严格执行了上级的命令。这种替代与行政程序本身的技术伦理是一致的。

　　再次，责任飘移。行政程序的中介性则导致责任在组织中飘移。行政组织体系是一个线性等级组织[③]，在实施行政程序时，行政工作人员总是在执行上级的命令，而这种命令即意味着工作人员在代理上级实施行政程序，组织中的每个工作人员都认为自己不过是在代理他人执行行政程序而已，该组织的最高权威者也认为自己在执行法律所规定的程序。总之，当被指控违反法定程序时，没有个体来承担责任，责任在整个组织中飘移。个体所具有的传统道德上的责任被完全解除，当行政程序被违反时，责任可以被推卸给组织。由于个体道德责任的解除，当每个行政工作人员都通过一个或者多个“他者”来实施行政程序时，他自己行为与整个行政程序的后果之间存在着一条鸿沟，导致他对整个行政程序所导致的对行政相对人的后果漠不关心。行政人员可以不加反思地照章行政，哪怕可能引起可怕的后果，行政人员也视而不见。[12]