因此，从
立法法意义上的“法律”体系理解，能够准确界定、有效规范税务稽查基础制度的“法律”并不存在，这种法律定位上的缺失不仅使得税务稽查制度缺乏基本的法律依据，也使得税务稽查制度在具体实施中更多地依赖于税务部门的通告，使得其合法性与正当性受到社会的质疑。
2．规范性文件的冲突矛盾
由于法律层面的制度缺失，对于税务稽查的理解和实践操作，更多地表现为以税务部门发布的通告等为依据。2001年
《税收征管法》修订后，新的税务稽查工作规定一直没有出台。因此，1995年国家税务总局发布的《
税务稽查工作规程》（国税发〔1995〕226号）成为指导税务稽查工作的具有普遍约束力的制度规范。该规程规定了税务稽查的基本任务是“依照国家税收法律、法规、查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施”。同时规定，“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。”这一定义成为人们研究税务稽查制度的普遍出发点。可见在此，税务稽查概念的外延较广。
但随着税务稽查制度的发展，尤其是随着
《税收征管法》的修订，对于税务稽查的外延，在国家税务总局发布的诸多文件中已经受到一定的限缩。如2003年国家税务总局发布的《关于
进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发〔2003〕124号）就将对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理划归基层征收管理机构，税务稽查的主要任务在具体的实施过程中，日益被定位于“通过查处涉税违法案件，整顿和规范税收秩序”。
虽然
《税收征管法》2001年修订后，并没有发布专门的
税务稽查工作规程，但从制度运行来看，修订前与
《税收征管法》不合的若干制度，也在逐渐地被税务部门新的通告所取代，“法”与规范性文件之间的冲突也逐步得到了解决。
