二、第三部门的发展与公共职能的承载
所谓“第三部门”，是指除政府和企业以外的各种非政府和非营利组织的总称或集合，这类组织主要通过志愿的形式为人们提供公益性服务，其称谓多种多样，如“第三部门”、“社会中介组织”、“非政府组织”（NGO）、“第三域”等等。
进入21世纪特别是我国加入WTO以后，单一自上而下的行政管理模式越来越难以应对来自国际社会的方方面面冲击，这使得多元主体的治理模式成为我国公共行政改革重要内容。这一变革的核心围绕着政府职能的转变，并以形成政府、企业、各种社会组织等多元主体互动的、政治民主化、社会自治化的新格局为目标。这不仅是政府机构的调整，而且是整个社会结构的变迁，中国社会在由国家集权的“整体性社会”向社会自治的现代“市民社会”发生结构性的变动。在这个过程中，NGO作为市民社会的基础组织，承接着政府逐步退出并转交给社会的部分公共职能，它的独立程度和发展水平将在很大程度上成为中国社会进步和现代化进程的重要标志。
（一）转变政府职能——第三部门发展的基础
20年来的市场化改革，不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。随着“大政府”模式的解体，以及社会自治化的需求，“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的退却，以及社会自主性的提高，在这种自主性的要求之下，社会承接起政府“退卸”下的公共职能，并通过大量的非营利组织（即第三部门）得以实施。许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会等）逐步建立起来，并以非政府机构的身份承担着整个行业的自治与自律，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。
近年来，随着政府机构的精简和企业改革的逐步深化，中国社会正在向政府转变职能、企业转换经营机制的改革目标前进。就经济领域而言，在政府转变职能的趋势之下，商会、行业协会等社会中介组织的作用日益突出。十四届三中全会通过的《
关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。八届人大四次会议通过的《
国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“深化经济体制改革，转变政府职能，把不应由政府行使的职能转给企业、市场和社会中介组织。”中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”，这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯定，并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。
