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关于完善地方立法立项问题的思考

  3。 立法立项规划的体例。地方立法立项规划可以参照全国人大的立法规划体例进行编制:第一类为本届确保审议的项目;第二类为研究起草、条件成熟时安排审议的项目。为便于在立项后的起草过程中确立起草主体及其职责,根据地方性法规调整的社会关系或事项不同,第一类项目还可以进一步划分为不同的类别。如划分为财政经济方面的法规,地方政权建设方面的法规,公安、司法方面的法规,社会方面的法规(如计划生育、执行婚姻法细则等) ,教育科技文化卫生方面的法规,民族工作方面的法规等。此外,为了保证立法的质量,凡被列入立法规划的立法项目要附有立法理由和意向性的内容。年度计划应具有可操作性,凡被列入年度计划的立法项目,必须附有较为详尽的法规草案。否则,不能被列入年度计划。
  
  4。 立法立项规划和年度计划的审批程序。为使已确定的立法立项规划在实施后不致经常变动,保证立法规划的稳定性和权威性,可建立严格的立法立项规划审批程序,对立法立项规划进行严格的把关。具体程序是:人大常委会法工委在立法立项规划草案定稿完成后,可先报请人大常委会主任会议讨论,人大主任会议可以作为审批规划的必经程序,但不是最终程序;人大主任会议通过后,再报经地方党委审批,党委在审议立法规划草案时,仍可以进一步提出自己对立法立项的意见、建议和要求,把党的意志变为法律意志;立法规划草案经过党委批准后,提交人大常委会审议通过,人大常委会的审批是最终程序。相对于立法规划,在立法立项规划基础上制定的年度计划的审批程序可以简略一些,即先报请人大常委会主任会议讨论后,提交人大常委会审议通过。
  
  (六) 立法规划与立法计划的实施
  
  1。 立法规划的效力。立法规划就其性质而言,应是具有准法规效力的规范性文件。虽然立法规划是一种具有指导性、方向性和纲要性的立法文件,相比较年度计划而言不具有刚性,但立法规划一经地方党委批准,地方人大常委会审议通过后即成为具有准地方法规效力的规范性文件,必须严格遵守。领导人不能根据个人的好恶或以工作需要为由,随意变动立法规划,进行计划外立法,以确保立法规划的严肃性和权威性。否则,立法规划的制定毫无意义,而且很难保证立法质量。立法规划的非刚性及其可滚动性和可调整性,是指下一届人大在跨届实施时可根据新的社会发展情况对立法规划进行调整、补充,编制新的立法规划;但对已确定的立法规划,在本届人大任期内一定要严格遵守,非遇特殊情况,不得随意改变。确有特殊情况,可以进行超出立法规划之外应急性的临时立法,但一定要经过特殊的审批程序,而且不能太多。
  
  2。 立法立项五年规划与年度计划的关系。立法立项的五年规划是一种具有指导性、方向性和纲要性的立法文件。年度计划与五年规划有很大的区别。年度计划的项目应是在现实社会经济文化领域及广大民众的日常生活中,急需要进行规范的事项。立法的年度计划是以五年规划为基础,为贯彻五年规划的原则要求,落实立法规划,根据立法的轻重缓急而制定的。根据经济和社会发展的需要,年度计划可以对立法规划进行必要的补充和调整。对虽未列入立法规划的项目,但现实必需、立法条件成熟、各方面意见比较一致的,可适时列入年度立法计划。相比较立法规划,立法的年度计划具有确定性、刚性的特点,一般应按时完成,没有特殊情况不可改变。但在制定年度计划时也要体现出一定的灵活性,以便遇到特殊情况时为其执行预留一定的空间。同时年度计划的立法项目不能太多,可以跨年完成,以避免为在年内完成立法任务而致使立法内容粗糙、质量难以保证。但年度立法计划不能跨届。


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