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经济目标与政治目标是反垄断法的一个难题。反垄断法不得不经常在保护市场经济的大多数主体以求平等与机会均等,与保护少数主体以求效率方面进行取舍,也不得不权衡是保护合同自由还是保护贸易自由。
在反垄断法形成之初,政府所思考与构思的是如何最大限度地维护个体的平等和社会的自由,驱散市场力量的集聚对民主制度造成或可能造成的损害。这一指导思想导致当时的执法较多地保护中小企业主的交易自由而不大注重消费者的选择权。法院对一些商业行为的态度常常是简单地以本身违法原则来表示谴责与反对,很少说明理由或仅仅判决说是公共利益使然。这一时期反垄断法更多地是以经济政策的形式从事着政治行为,维护着政治过程不发生不利于资本主义民主制度的转变。[10]
由于这一时期的市场边界局限于一国边界,反垄断法的视野也就限于国内竞争。但国内“血腥的竞争战争”对经济效率、最终也对竞争本身产生了“破坏性的后果”,反垄断法究竟是该倾向于效率与经济增长的经济目标还是民主与自由平等的政治目标一时成为争议的一个焦点。
在经济学界,经济集中被认为有利于发挥规模优势、统一生产与服务的标准,为消费者提供更加优质的产品、服务,让消费者享受低廉的价格；政府力量很可能使用不当,甚至会出现“政府”失败。但反垄断法并没有完全接受这样的观点。“强大的商业力量需要一个强大的政府来进行平衡,如果政府服务公众的权力被削减,个人也不会变成自由的人,他们会更加屈从于政府不进行管理时期有强大力量的商业。”“当自由市场原则在没有国家充分管理的情况下付诸实施时,富人被赋予了更多的利益而穷人相应地遭受了损失。不平等增长的结果是进一步地导致社会不公正。”[11]自由放任的后果与利维坦的后果都必须抵制。“反垄断法试图将经济效率与民主目标统一起来。”[12]政府对强势经济力量打击的限度在于它使经济力量不能超越一定的范围而为所欲为,同时又要保持经济的活力与种子,不能破坏美国经济的根基,阻碍美国经济的发展。经济上升时期,反垄断法的执行力度就明显加大；经济不景气时,反垄断法的执行力度就趋缓；经济萧条时,就不执行甚至于支持与鼓励垄断。
110多年过去了,反垄断法虽然一直在试图努力统一经济目标与政治目标,但平衡二者的最佳结合点可能永远无法找到。
(二)效率困境中的自由民主难题
今天,以Ｂｏｒｋ为代表的一批芝加哥学者将消费者福利作为实施反垄断法的惯用惟一原因,强调只有企业的效率影响到消费者福利时,政府才应对它作出反应。只限制产出而没有导致价格提升的行为不在禁止之列。在经济力量构成市场准入障碍以前,政府不应当有所作为。另一批学者则认为,如果一个企业已经在一个地区进行了垄断,或几个企业形成了寡头市场,此时再实施反垄断法,岂不是亡羊补牢?面对市场力量的膨胀与扩张,面对着垄断者对自由市场经济体制根基的侵蚀和对政治过程的压力,政府放任不管、任其驰骋,将会导致多么可怕的结局?[13]反垄断法的根本任务是阻却市场力量,但政府的权力应当在什么时候行使,亦即它所指向的企业的市场力量究竟多大,企业对市场与其它主体的侵害与潜在侵害的情况如何,对既有经济活力和经济效率、又会侵蚀其它主体权益与市场机制的企业的容忍度是多大,政府行使权力的边界在何处,如何保证它不会被误用与滥用,反过来损害企业的活力与效率、危害市场经济体系,是一个永远值得探讨、也难以精确回答的问题。
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