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经济责任制与国有企业改革(二)

  关于统计、审计监督和行政监察,它们是经济管理现代化、科学化的重要保证,鉴于其一般职能性质,我们的意见是应当适当增强其独立性,使之更多地对同级人民代表大会和上级政府部门负责,从而对经济管理主体和其他有关国有主体形成更为有力、有效的制约。 
  社会监督的前提是经济管理主体的行为透明公开,使之处于公众的日常监督之下,亦可有一定的制度。这也是经济责任制的内在要求。首先是舆论和新闻监督,这将对经济管理行为的规范化起到重要作用。 中央和地方政府曾一度推行“承诺制”,则为公民对经济管理主体的监督提供了具体依据,烟台市实行“社会服务承诺制度”,建设部、电力部、铁道部、邮电部、内贸部、卫生部、民航总局、供销合作总社等也都曾提出要实行这一制度。 现代文官体系和经济管理体制应当是阳光下透明的体制,其内在之经济责任制当然也应是透明、公开和法治的。 
  (五)完善责任追究和相关救济制度 
  凡法律上的角色和权义设置,最终都应落实为责任的承担和对违法行为的追究。而我国迄今对经济管理主体的决策失误、违法失职等行为,基本上不能通过法律程序予以追究,行为人可不受法律制裁,责任无法得到落实。这种情况使得国家的经济管理处于一种随意性很大的状态;而且国家的法治现状不尽人意,“由于执法的效果不佳,难于形成适应社会主义市场经济所要求的社会经济秩序,阻碍了公平竞争环境的形成”。 因此,经济责任制的确立和完善,责任承担机制的形成,是同整个国家的经济转轨和法治建设联系在一起的。 
  没有法律责任的追究和相关的救济制度,经济责任制充其量只能是低层次的。笔者认为,应当通过法律程序的精心设计,为经济管理主体的违法、不当行为之纠正和制裁,提供充分有效的法律救济。现代法治国家要求将政府和国家机关扮演的各种行政和经济角色,无例外地均纳入司法监督的范畴。我国对经济管理主体的司法监督制度不完备,已暴露出它对社会主义市场经济及其法治发展的不适应性。 
  兹以《反不正当竞争法》的规定为例。该法第7条规定:"政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品,限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流向外地市场。"政府所为此类非正当的经济暨管理行为,在现实生活中较为普遍地存在着,对于它给正常的市场竞争和经济秩序造成的危害不容低估。譬如某市作出规定,自某日起凡新增或更新出租车,必须是排气量1.6升以上的三厢式轿车,意在排挤另一城市生产的某牌号排气量不足1升、却深受出租车主和乘客青睐的低价位低油耗小汽车,而令本市生产的某牌号轿车主宰出租车市场,自规定生效至次月,该低排量汽车在该市的销售量即为零,可谓立竿见影。 其行为虽明显违反《反不正当竞争法》第7条的规定,却不能依法及时纠正,以至引发示范效应,一些自产轿车的省市纷纷效仿,下发排挤外地车进入本地市场的红头文件或制定地方性法规。许多县市政府为保护本地落后企业,限制外地的啤酒、中低档白酒、化肥和其他商品进入本地市场,也是屡见不鲜。严肃的法律规定何以成了一纸空文?个中原因其实很简单,就是因为法律虽禁止政府为某些行为,但却未向利害关系人提供正当有效的途径和方式来发动争议,以制止和纠正政府的不法经济管理行为,并对受害人给予充分、适当救济。 
  现行法律对政府的上述行为,仅规定由上级机关责令改正,以及由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。这是《反不正当竞争法》第30条的规定,实际上不起作用。因为我国是单一制国家,上下级政府通常具有相同的利害;或者下级政府之间发生争议的,上级政府也因"手心手背都是肉",而不可能认真有效地去纠正某下级政府的不法行为。由行为人自己监督自己,这在法理上既说不过去,在实践中当然也行不通。而且,上级政府对下级政府的不法行为,不象受害人那样具有切肤之痛,对上级政府而言,无论从信息反馈的及时有效性还是从其断然采取措施、依法实施救济的内在动因看,都不足以承担法律所赋予的上述使命。这就需要确立政府对政府、国家机关对国家机关的行政诉讼和宪法诉讼制度。地方对地方、地方对中央、中央对地方、同级政府部门之间,推而广之也包括司法、武装部队、人民代表机关等任何具体国家机关,均应当可以相互提起诉讼、包括宪法诉讼,以维护宪法和法律所规定和设置的经济管理职权、职责和利益分配,作为一种外部的、权威的、由利害关系人发动的有效的司法监督。从发达国家时常传来地方诉地方、地方诉中央或联邦、政府部门乃至上下议院对诉的案件,十分发人深省,决不是什么笑话。经济管理主体之间就管辖、权义设置和行使发生争议的,都应能通过"官告官"的制度得到较为及时有效的解决,而不至于官官相争,久拖不决,扰民伤财,造成宏观社会经济利益的巨大损害。 


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