中国立法评述（五）：“吏治”革新：《公务员法》解读
胡健
【关键词】
公务员法
【全文】
解读《
公务员法》
从“干部”到“公务员”：从“身份”到“契约”
现阶段，政府在经济与社会发展中处于不可动摇的中心地位；一个有效的政府，对于经济、社会乃至国家发展都是不可或缺的。世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府，政府行为依法运作的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。而这一切，都有赖于高度发达的现代化的公务员制度。1997年世界银行在发布的《世界发展报告：变革世界中的政府》中就曾指出：“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动。”
人事制度同样也是我国的核心制度。1949年建国直至公务员体制初步建立，我国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度，其中还部分借鉴了前苏联的干部管理体制。在市场经济体制建立之前的特定时期，这套人事制度发挥了应有的作用。改革开放之后，这套打上了鲜明的计划经济烙印的人事制度的弊端逐步显露出来，也逐渐受到党和国家领导人的重视。1980年邓小平同志提出要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1987年，中共十三大提出“要对‘国家干部’进行合理分解，改革集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制”，“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1992年召开的中共十四大再次提出了尽快推行国家公务员制度的要求。历经近10年的研究和试点，1993年8月国务院正式通过并颁布了《
国家公务员暂行条例》。根据《
国家公务员暂行条例》的规定，公务员是指国家行政机关干部，即“各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员”。至此，我国的公务员制度初步建立了起来；《
国家公务员暂行条例》颁布十年来，我国公务员制度推行也取得了明显的成效，正如人事部部长张柏林所总结：“管理法规体系初步形成”；“凡进必考机制基本建立”；“激励机制开始运行”；“奖励制度发挥有效作用”；“竞争上岗制度逐步推开”；“轮岗、回避初见成效”；“出口初步畅通”；“培训开始进入轨道”；“廉政约束机制发挥作用”；“公务员权利有了保障”。纵观我国建国以来的人事制度改革，从表面上看是变了名称，即把“干部”换成了“公务员”；而究其实质，则是理念的更新和进步，推动国家公职人员实现了从“身份”到“契约”的转变。
干部制度从某种程度上说其实是一种“身份”制度，把整个社会分成两种人，一种是干部，处于治人者的位置；一种是群众，处于治于人者的位置。一个人一旦取得干部身份，就拥有了与这一身份相关的名誉、地位和福利待遇。“能上不能下，能进不能出”是这一制度最鲜明的特色，也充分表明了这一制度的不合理和不公平：为人民服务是我们党的宗旨，也是所有国家公职人员应当尊奉的信条，但是因为制度设计的不合理，往往曲解了国家公职人员的“公仆”角色，也导致部分公职人员出现“干多干少一个样，干好干坏一个样”的思想误区，并往往以“父母官”自居，背离了“服务”的初衷。我们党对此同样有着深刻的认识，党的十三大报告中就提出，“国家干部”这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。
如果说干部制度是计划经济的产物，不可避免地带有“人治”的色彩；那么改革开放建立起社会主义市场经济之后，就必然要求人事制度的进一步深化改革，抛弃“人治”的理念，呼唤“法治”的精神，实现国家公职人员“身份”到“契约”的转变。契约的本质是自由意志的表达，本身是一种民主秩序，预示着一个社会的民主化和自由进行度，“契约不仅仅是从事市场交换的方式，而且可以用于创造其他形式的经济组织和权力结构”。成熟的市场经济呼唤契约精神，需要的是“公务员”而不是“干部”！
国家公职人员同社会其他职业一样，都是社会分工的产物，没有地位上的高低之分，更不存在职业上的贵贱之别。如果需要有所区分的话，那么只有委托主体的不同。职业经理人接受的是“资本”的委托，其目标是实现资产的保值和增殖，提高运营的效率和效益；蓝领工人接受的是“资本运营者”的委托，其任务是提供必要的技术劳动和经验支持，通过自己的劳动获取生存所必需的报酬。而国家公职人员呢？接受的则是全社会的委托，也可以说是接受全民的委托，所形成的是一种契约关系而非身份关系。公民为了提高社会发展的效率，获得更高质量的公共产品，因而需要通过国家“雇佣”必要的“公仆”，为自己服务，从而享受社会分工和社会进步带来的便捷和舒畅；而相应地，国家公职人员也可以通过自己诚实、勤恳的工作，提高公共管理的水平和社会服务的质量，促进社会福利的最大化，从而获取合理的报酬，当然这笔报酬是由其委托主体所支付的，即从公民缴纳的税款中通过财政的形式予以支付。
市场经济是法治经济，核心就是平等，只有所有市场主体都实现了真正的平等，才会有和谐、成熟、有序的市场经济存在。国家公职人员实现从“身份”到“契约”的转变，正是平等精神的充分体现，也有利于破除传统的特权思想和做官误区：“身份”意味特权，“契约”意味着平等；“身份”重索取轻付出，“契约”重在相互平衡。同时，“身份”也意味着只有权利和权力而没有义务，从事公务行为不承担相应责任；而“契约”则要求公民的私权利和国家公权力的平衡，公务人员权利与义务的平衡，即“有权必有责，用权受监督，侵权必赔偿”。
