流域水污染控制的市场机制研究
何茂斌
【摘要】内容摘要
水污染的日益严重已成为困扰中国发展的一大环境问题，如何有效控制水污染更是政府和社会各界苦苦求索的课题。我国现行的水污染控制机制是一种指令性的直接控制机制，该机制虽然重要且有一成效，但却因其效率低下而广为诟病。改革 这种指令性控制机制已是迫在眉睫，方法之一就是通过制度创新导入市场机制，这正是本文所试图解决的问题。
工与善其事，必先利其器。第一章是对本文方法论——制度分析的阐述。制度分析是从新制度经济学那里借鉴来的，它为我们认识法律制度提供了一种新颖而卓有成效的思路。制度分析内含两种密不可分却又有所区别的分析思路。一是以制度为自变量，分析制度对人的行为及社会的影响，即所谓制度绩效理论。该理论认为由于制度内在的信息功能、激励功能和约束功能，制度可以通过将社会共识和一般性的认识固定化，减少不确定性的风险，弥补人们有限的理性，可以通过财产权的配置和保护，提供将个人努力导向私人收益率与社会收益率想接近的社会活动的刺激。使我们认识到除了国家的权威之外，经济利益的刺激也是人们遵守法律的重要因素。二是以制度为因变量，分析制度自身演变与发展的途径和动力，即所谓制度变迁理论。该理论在制度变迁途径上有两种分野，即演进理性主义和建构理性主义之分，分别强调私人行为和国家行为在制度变迁中的重要作用。本文采建构理性主义之说，在于强调国家在制定环境政策方面所肩负的特殊责任。但演进理性主义和建构理性主义都认为对“外部利润”的追求是所有制度变迁的内在动力。试图将新制度经济学融入到法学的分析中是笔者长期以来所着意追求的目标，本文也不例外，是众多尚不成熟的尝试之一。
日常的经验告诉我们，查明病因，对症下药，才能药到病除。本文第二章就是对水污染的病因和有关药方的讨论。在各位方家对水污染的集体会诊中，对经济因素和技术因素强调较多。本文认为，这些因素无疑是重要的，它们的发现对控制流域污染也起到了很大的作用，但是，这些因素并不是最主要的，更为重要的是这些因素背后的制度因素。制度的失败才是造成水污染的根本原因，具体而言主要表现在两个方面：一是水资源系统财产权的软约束；二是水资源价格制度的软约束。财产权制度的失败，使得我国的水资源成为了一种公共池塘资源，即“是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。”具有竞争性，但不具排他性。这时，水资源系统便类似于哈丁所谓的“公共牧地”。由于价格制度决定了人们具体享有的权利和承担的责任。在受财产的自然属性所限，难以界定有效的财产权结构时，价格制度对人们的权利、责任的影响更是决定性的。但遗憾的是，我国的水资源价格对水资源利用者的约束较弱，曾有不短的时间，我国的水资源呈开放状态，没有权利约束，也没有价格约束。于是，每个人都被锁进一个系统，这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制地增加自己的水资源消费，尽管人们都清楚最终的目的地是毁灭。在人类贪婪、短视的逐利动机驱使下，水资源遭到滥用，环境容量越来越小，排污量日益增加，水污染的日益严重也就不可避免。关于水污染的药方主要有三种：一是直接管制机制，在环境效果方面存在着较大的确定性，为各国所青睐，但也常因广泛存在“寻租”和体制僵化而导致的不公和低效而为人们所诟病；二是间接控制机制，也即是市场机制，该机制以其效率而闻名，但也因效果难以评估而广受质疑；三是自治机制，指公共资源的集体所有者通过一种小型的社会契约设立自由组织来自主治理公共资源的一种外部性内部化思路，是一种在小规模的集体中非常有效但尚缺乏深入探讨的机制。本章的最后一节是为后文的详细论述的铺垫，粗略描述了作为制度的市场和作为市场这架马车左右车轮的财产权制度与价格制度。
虽然同为导入市场机制，但财产权制度改革取向和价格制度改革取向的指导思想却大相径庭。财产权制度改革取向代表一种经济自由主义思想，强调由市场自身来解决水污染问题，其代表人物为科斯教授，故本文将这一取向的改革命名为科斯机制。本文第三章就是关于科斯机制的讨论。本章首先通过对财产权概念和科斯定理的解读，指出推行制度化的市场交易是外部性内部化的一条有效途径，财产权则是推进交易制度化的根本性制度基础，而作为基础制度的财产权必须是排他和可让渡的。然后分两节分别讨论了水资源系统中两种最重要的财产权：水权和排污权。由于水资源国有属性的不可变更性，水权和排污权这两种用益物权便突显出了特殊的重要性。水权是指经济性水资源使用权，按使用方式划分具体包括取水权、水运权、水电权、渔业权、养殖权、旅游观光权等名种开发利用水域或水体的权利。由于历史的原因我国以前只注意经济性水资源归属，只强调其国家所有属性，而忽视了规范经济性水资源利用的用益物权的建设，致使我国长期以来没有形成真正的水权制度，过多的依赖行政手段，导致水资源利用效率的低下。当然，这种水权制度安排有一定的历史合理性，在市场不发达的情况下，由于清晰界定水权的排他性成本、交易成本很高，采用模糊水权的方法可以节约排他性成本。行政手段正是宏观环境下交易成本节约的现实制度选择，而水权模糊是行政配水制度的基础。但是，随着我国市场经济体制的不断完善和发展，水权界定的排他性成本和交易成本已大大降低，要求灵活、多样可交易的水权，水权模糊带来的内部管理费用和用水效率损失与远远大于其所带来的排他性成本和交易成本的节约。故我国现阶段水权制度改革的方向应是，明晰水权，公平分配水权，引入市场，发展多样性的可交易的水权，以提高经济性水资源的利用效率。排污权是以环境容量为客体的财产权，具体而言是人们对环境容量的使用权，是一种用益物权，是一种生态性水资源使用权。自1975年美国首开先河以来，排污权制度在国外的实施已有些时日，被广泛应用于水污染控制的各个领域，并取得了很好的效果。排污权可以合理地分配治理责任，促进新技术的开发与使用，能有效避免环境保护和经济发展之间的矛盾。我国虽建立了排污许可证制度，但由于大部分的许可证无法在市场上进行交易，并不具有财产权的属性，仅是一种行政许可而已。但排污许可证制度也为建立真正的排污权制度奠定了良好的基础。排污权制度的建立有赖于两方面的工作，一是排污许可证的公平分配，二是建立合理的排污权交易体系。排污许可证的分配方式至少有豁免制，补贴制和拍卖制三种。本文认为拍卖制兼顾了公平和效率，应成为我们正式的制度选择。具体分配时还要遵循以污染物申报登记为基础、以污染物总量控制为前提、以环境标准为依据等原则。一个合理的排污权交易体系则需要我们从交易主体、交易客体、交易方式、交易原则、交易步骤和交易管理等多方面加以建构和完善。
