1．4 在基层法律服务所的变革和演进过程中，的确已经出现了一些替代性法律服务机制，比如法律援助和义务工作者（简称义工）。　
　　法律援助制度不可能替代基层法律服务体系的理由在于，法律援助只是针对社会的特殊群体而设置的司法救济制度，其受益主体范围太小、所适用的事项范围太窄。因此，一方面，法律援助在解决低收入群体的法律服务方面范围极其有限；另一方面，在解决那些并非完全支付能力而是基于案件本身的成本收益相适应之考虑和案件性质而不愿意选择律师服务的案件方面，法律援助就完全不适用了，对于后一类案件，可能由于小额诉讼程序的建立而得到部分缓解，但对于大量的文盲或不善于与人沟通因而需要借助一定（但不必充分）法律帮助的当事人，法律服务工作者作为他们身边可以借力的有见识的熟人，将是最适当、最值得信赖的人。　
　　特别重要的是，在提倡法律援助作为法律服务所的替代物时，我们必须考虑到法律援助作为政府支付的无偿服务，在公务员和法官只能拿到六成工资的的农村地区，无异于水中月、镜中花。我们在调查中看到，由于中央政策要求的压力和地方政府资金投入的匮乏，基层法律援助中心建立伊始，就出现了一种现应当引起理想主义者充分警觉的现象——法律援助机构成为与律师事务所和法律服务工作者抢生意的新的市场竞争者。比如某地残疾人协会每年从国家拨给残协的部分资金中专门拨出几万元，聘请律师事务所或法律服务所担任法律顾问，在涉及残疾人的纠纷中，由法律顾问应残协的要求免费代理残疾人诉讼。法律援助中心成立以后，要求残协将这笔款项拨给法律援助中心，在涉及残疾人诉讼时，法律援助中心再将这些案件作为各律师所或法律服务所的援助任务分派给律师或法律工作者。同时由于地方政府无力按照中央要求的定额配备全职援助律师，司法局的法律援助中心只能将仍在自己统辖之下的国营律师所的律师作为法律援助中心的兼职律师，兼职律师自己的生存压力意味着他们必须参与法律服务市场的竞争，然而，基于他们的政府官员身份和“法律援助”者的光环，他们在熟人社会和官本位社会的竞争能力可想而知，而他们究竟有多少时间和精力真正用于法律援助也不得而知了。　
　　义工作为法律服务工作者的替代品，但社工服务的范围也是有限的，主要限定在吸毒的、青少年犯罪的、社区矫治的，与目前法律服务所承担的任务是有区别的，只有其中的法律社工可能与法律服务工作者的职能相同或相似，但重新招募的法律社工一般都十分年龄，他们的专业能力和社会经验是否一定超过现有的法律服务工作者，在没有充分调查之前，笔者不敢大胆质疑；但义工的基本设计是提供咨询，包括法律咨询，能否代理诉讼尚未明确。尽管如此，在法律院校密集和法律志愿者资源丰富的城市和发达地区，义工作为法律援助的一种途径，的确是一种有益于社会也有益于义工自身的理想选择。然而，在公有制社会、个人财富的积累尚未达到可以使一部分人不以生计为迫而去追逐理想人数量极其有限的背景下，义工的数量能否满足或补充目前由法律服务工作者承担的这部分需求？但无论如何，充分调动离退人员的公益心，填补这一空间并非完全没有可能；然而，在广大农村地区，义工的资源从哪里去挖掘？　
　　基于上述种种考虑，本文认为，中国农村基层社会对于法律服务的需求尚处于较低层次，在那些地方，以规范的民商事活动和司法专业化为生存前提的正规的律师队伍无论在必要性或可能性方面，目前还没有适当的生长土壤，而象基层法律服务所这样层次较低、收费也较低的基层法律服务机构则有相当大的生存空间，他们一方面直接解决当事人的部分案件从而构成非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分（如主持调解），另一方面，在基层社会文化层次较低以至于无法利用基层司法救济机制的状况下，他们在司法专业化程度较低（或者象学者所建议的那样纳入正规司法体制之外）的基层法院中代理当事人进行诉讼，从而成为解决小额、简易案件的重要沟通媒介。目前允许存在的“公民代理”制度原本是为了使那些文化程度较低、表达能力较差的公民可以借助亲戚和朋友的帮助而实现获得司法救济的权利，改革开放之后却为那些与法院的关系户成为“幕后”或影子律师、滋生腐败和干扰律师行业管理的温床。因此，允许基层法律工作者这种较低层次的服务群体在一定层次和一定范围内存在，在中国是必要而可行的，他们的存在是以司法专业化为目标的改革的一种相辅相成的附件。　
　　必须承认，与门槛较高、难度较大而考试组织比较规范和严格的国家司法考试相比，法律工作者资格证的考试则显得比较随意，特别是在近几年，国家司法考试的组织管理日趋完善、要求和难度也日益提高，所以在基层的法律职业者的整个氛围里，能否有资格参加司法考试、是否准备司法考试以及是否通过了司法考试都是带有点荣耀性质的主题，而所谓的法律工作者资格证考试则显得相形见绌起来。所以对于许多有资格参加国家司法考试的法律工作者来说，如果还有点乐意进取的决心和信心，无不以通过司法考试作为其进期人生的主要目标，可见，以司法考试这一门槛而割裂开的法律工作者与律师之间似乎存在着某种地位和职业信心上的档次的区别。从经济学的视角来分析职业成本的问题，律师的前期投入无疑远远大于法律工作者，与高成本的投入相照应，在实践中律师的收费也高于法律工作者，但这一收费上的区别并不仅仅是投入成本上的计算。在律师看来，既然法律工作者的办案范围和方式与律师基本无甚差别，那法律工作者的低收费无疑是对律师的一种低价竞争；而在法律工作者看来，因为他们的服务范围基本局限于乡镇地区，这些地区的经济本不甚发达，一则律师不愿到这些地区来（主要考虑办案的成本），二则律师如此高的收费是乡镇地区的当事人尤其是广大的农民所无法承受的，所以法律工作者的工作是对于律师法律服务工作的一种区域性的弥补。尽管在基层事务纠纷中的当事人尤其是农民看来，二者的区别就变得很模糊而甚至是没有区别的了，甚至在具有当地从事法律专业的法官看来区别也不是十分明显。这表明以低成本投入的法律工作者来满足低收入人群的法律服务需求、以较低水平的法律专业人员来适应对专业性要求不特别高的案件类型，是一种适销对路、成本与收益对等的制度安排。然而，法律服务工作者的资格准入和行业管理（特别是从业范围）是保障公平的市场竞争、同时也是保全法律服务工作者自身性命的基础问题。中国各地之间法律层次差异如此之大，一个简单、标准、低成本的资格准入办法是法律服务工作者参加司法考试，但准入资格不必与律师标准一致（本人关于基层法官应当采用明显区别于城市和中级以上法官的录用标准的思路与此一致）。因此就业范围，就事项管辖权而言，主要是非诉讼业务，代理业务不包括刑事案件；就属人管辖权而言，仅包括对本地域当事人提供法律服务；就级别管辖权而言，仅仅包括本地或代理本地当事人在外地基层法院诉讼的案件，与当地律师或法律工作者合作的法律工作者可从事跨地域受案或诉讼，以此切实保障当事人能够获得自己信得过的代理人，同时又能够在将法律工作者业务范围控制在较低层次的前提下规范市场竞争行为。　

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