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行政罚款的确定标准:寻求一种新的思路

  由于同样的原因,当事人也可能过高地估计采取预防措施的费用。例如,工厂甲可能认为消除河水污染的费用不是9,000元,而是10,000元。在这种情况下,工厂甲在对自己所估算的B(10,000元)与行政罚款(9,500元)做比较(参见上一段的讨论)时,有可能选择接受行政罚款,而不愿多花500元(B-行政罚款=10,000元-9,500元=500元)去主动消除对河水的污染。但是,只要行政罚款的依据是行政机构根据上述方法所确定的BPL数值,有关损害仍能得到有效的预防。这是因为,行政机构可以--并且应该--使用在此类及其他情形下所收取的行政罚款来防止有关损害的发生。
  我国在这方面的一个严重偏差是:行政部门通常是把罚款作为国家和/或该部门的一种经济收入,而不是作为消除有关损害发生危险的经费。[29]当然,在违法违规行为已经完成,损害发生的危险因此已不再存在的情况下(如汽车驾驶员违章闯过红灯,但并未引起任何交通事故),对当事人的罚款只能作为国家和/或有关地方政府(而不是有关行政执法机构及其人员)的收入,而无法(也无需)对已完成的违法违规行为施加任何影响(虽然该罚款对日后的类似行为无疑将有更加可信的遏止作用)。[30]但是,在损害发生的危险仍然存在的众多情况下,有关机构只有积极地将所收取的罚款用于消除这些危险,才能充分地实现行政罚款的价值与目的。
  在这方面较为可行的一个做法是:通过招标,挑选能最快、最有效地消除损害发生危险的公司或个人;将所收取的罚款中相当于预防费用(B)的部分作为报酬,雇用中标方来防止有关损害的发生。招标的具体方式可以是公开招标或邀请招标。[31]招标可以由行政机构亲自主持,也可以委托合适的中介组织代为主持。[32]与招标有关的费用可以事先加入应收取的罚款数额中(超出预防费用B的部分)。[33]倘能运用得当,这一机制应能进一步保证有关损害危险得到合理的预防和控制,并能鼓励和支持以预防损害发生为其主、副业的企业和个人,激励其技术革新与进步。这些企业和个人,如专以处理工业废水为其服务项目的工厂,对减少有关损害在我国的发生应能发挥积极、有益的作用。
  但是,如果罚款数额未被正确设立,则(无论当事人对概率损失PL及预防费用B的估算是否存在误差)无法对有关损害进行应有的预防和治理。例如,在河水污染的例子中,执法人员可能在《水污染防治法》及其《实施细则》所规定的罚款范围内“正确地”对工厂甲处以5,000元的罚款。[34]由于该数额低于工厂甲正确估算的B(9,000元)(或高估的10,000元),它将不会承受4,000元(9,000元-5,000元)甚或5,000元(10,000元-5,000元)的净损失去主动消除污染。同样,北京的某非经营性单位可能因它只面对1,000元的罚款(《北京市防火安全工作管理规定》所设立的最高罚款额[35])但通过更新其供暖设施消除火灾隐患却需要2,000元(或高估的3,000元),而不去消除该隐患。此类罚款数额远低于预防费用的情形也将使有关部门无法采用上述招标等方式,雇用他人来消除有关损害,从而使许多隐患汜滥成灾。相比之下,罚款数额远高于预防费用的情形虽能遏止损害发生,却会造成社会资源的浪费和对当事人财产的不合理剥夺。
  由于现有法律法规所设立的罚款数额较为任意及其执行上的任意性[36],如以本文提出的BPL思路加以衡量,上述偏差似应相当常见。例如,在上文所引(以及在其他法律法规中随处可见)的最高罚款限额,因立法者并未有意识地考虑BPL及有关数据,很难保证适当高于防止有关损害所必需的费用(B)。[37]可在此类限额之下“依法”裁定的较低数额,如上所述,则更难保证不低于有关预防费用。此外,现有法律法规中也不乏妨碍实现行政罚款所应有的遏止作用的规定。例如,根据《行政处罚法》,不满十四周岁的违法违规者免于行政处罚;[38]已满十四周岁不满十八周岁者从轻处罚;[39]无法辨认或控制其行为的精神病人也同样免于处罚。[40]实际上,有关部门应考虑在行政罚款制度下,将未成年人和有心智缺陷者(如精神病人)视同正常成年人,对其违法违规行为(如破坏市容和公共卫生、损坏公共设施等)处以同样的罚款。[41]这样可以,一方面,取得消除其行为后果的必要费用(如清洁和修理费用),另一方面,促使其监护人加强对他们的管教和监督,从而遏止类似行为的发生。
  应当指出,采用本文所提出的思路以实现行政罚款的应有目的和功能的一个重要前提是行政机构、法院等有关系统在其运作和执行上处于良好的工作状态。这主要包括:行政机构能够将其有关罚款的明确规定事先公告各方(因为只有足够明确和为人所知,该规定才能被纳入其成本效益分析,对其产生遏止作用);在检查当事人的预防措施和预防效果时能够实事求是、公正不倚;在对当事人处以罚款时能够严谨执法、言出必行;法院系统能够--在有关损害发生后--根据侵权法等有关法律法规作出正确、及时的裁决,使当事人对其给受害人造成的损失承担充分的责任;法院所裁定的赔偿数额或其他补救措施充分、合理,并能得到忠实的执行;侵权法等有关法律法规已达到足够的质量要求,等。只有行政机构和/或法院严格执法、司法,正确设立的行政罚款才能发挥其应有的功能。


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濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉硽閸ヮ剦鏁冮柨鏇楀亾闁汇倗鍋撶换娑㈠箣濞嗗繒浠鹃梺绋匡工閸㈡煡鍩為幋锔藉亹闁告瑥顦ˇ鈺呮⒑缂佹ɑ灏版繛鍙夅缚閹广垹鈽夐姀鐘茶€垮┑掳鍊曢崬顓㈠閵堝棛鍘遍梺鍝勫暊閸嬫捇鏌よぐ鎺旂暫闁糕晝鍋ら獮瀣晜缂佹ɑ娅旈梻浣虹《閸撴繈鏁嬪銈呴獜閹凤拷 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊瑜忛弳锕傛煕椤垵浜濋柛娆忕箻閺屸剝寰勭€n亝顔呭┑鐐叉▕娴滄粌娲垮┑鐘灮濞呫垻绮婚幋婢濇椽顢橀姀銏犵ウ闁硅壈鎻徊鎸庛仚閹惰姤鍊甸柨婵嗛娴滄繃绻涢崨顔藉磳婵﹦绮幏鍛驳鐎n偆绉烽柣搴ゎ潐濞叉﹢鏁冮姀銈冣偓浣割潩閹颁焦鞋缂傚倷绶¢崰姘卞垝椤栨壕鍋撴担鍐ㄤ汗闁逞屽墯缁嬫帒鐜婚崸妤€鍌ㄩ梺顒€绉甸埛鎴︽⒒閸喍绶辨俊鎻掔秺閺屾盯濡歌閺嗩剛鈧娲﹂崹杈┾偓鐢靛帶鑿愭い鎴f娴滄儳銆掑锝呬壕闂佽桨鐒﹂幑鍥极閹剧粯鏅搁柨鐕傛嫹 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閻戣姤鍊块柨鏇炲€归崕鎴犳喐閻楀牆绗掗柡鍕╁劦閺屾盯寮撮妸銉т哗闂佹悶鍔岄崐鎼佹箒闂佺ǹ绻愰崥瀣礊閹寸姷纾奸柣姗€娼ч崝瀣磼缂佹ḿ绠栫紒缁樼箞瀹曟帒饪伴崘鐐瘒闂傚倷绀侀幖顐︻敄閸曨厽顐芥慨妯挎硾閽冪喖鏌¢崶銉ョ仼闂佸崬娲︾换婵嬫濞戞瑦鎮欏┑鐐叉噺缁诲牆顫忓ú顏勪紶闁告洟娼ч崜閬嶆⒑缂佹﹩娈樺┑鐐╁亾閻庢鍠栭…鐑藉极閹剧粯鍋愰柤纰卞墮閳ь剛鍋ゅ娲箰鎼达絿鐣靛┑鈽嗗亽閸樼厧鐜婚崸妤€绠f繝闈涘暞閺傗偓闂備胶绮崝妤呭磻閿濆鐒垫い鎺嗗亾妞ゆ垵顦甸悰顔跨疀濞戞瑦娅㈤梺璺ㄥ櫐閹凤拷 | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉处閺咁剟鐓崶銊р槈闁绘帒鐏氶妵鍕箳閹存繍浠肩紒鐐劤椤兘寮婚悢鐓庣闁逛即娼у▓顓㈡⒑閸︻収鏀伴柛鈺傜墵婵$敻宕熼姘鳖啋闁荤娀缂氬銊у垝瑜忕槐鎾寸瑹閸パ勭仌闂佺硶鏅滈悧婊堝箲閵忕姭鏀介柛鈥崇箲閻忎線姊洪崜鑼帥闁哥姵顨婇幃鐢割敍閻愮补鎷洪梺鑽ゅ枑濠㈡ê鈻撻埡鍛厵闁告垯鍊栫€氾拷 | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉硽閸ヮ剦鏁冮柨鏇楀亾闁汇倗鍋撶换婵囩節閸屾粌顤€闂佺ǹ顑呴崐鍧楀蓟濞戞矮娌柟顖嗗懎濮查梻浣姐€€閸嬫挸霉閻樺樊鍎愰柣鎾跺枑娣囧﹪顢涘┑鍥┿€婄紓浣靛妼濞硷繝寮诲☉婊呯杸闁规儳澧庨崝顖炴⒑閸濆嫮鐒跨紓宥勭劍娣囧﹪骞嗛幍顔炬澑闂佸搫鍊归娆愬閿燂拷 | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劑鍨绘禒娑欎繆閻愯埖顥夋い鏇稻缁傛帞鈧絽鐏氶弲婵嬫⒑閹稿海绠撳Δ鐘叉啞缁傛帒煤椤忓應鎷绘繛鎾村焹閸嬫挻绻涙担鍐叉硽閸ヮ剦鏁冮柨鏇楀亾闁汇倗鍋撶换婵囩節閸屾粌顣洪梺缁樻尰濞茬喖寮婚悢鍏煎€绘俊顖濐嚙閽勫吋绻涚€涙ḿ鐭嬬紒顔芥崌瀵鏁撻悩鑼紲濠殿喗锚瑜板鎼规惔銊︹拺闁规儼濮ら弫杈ㄤ繆椤愩垹鏆g€殿喖顭烽幃銏ゆ偂鎼淬埄妫熼梻渚€娼ч悧鍡椢涘Δ鍜佹晜闁跨噦鎷� | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣鎴f閺嬩線鏌熼梻瀵割槮缁惧墽绮换娑㈠箣閺冣偓閸ゅ秹鏌涢妷顔煎缂佺嫏鍕箚妞ゆ劧闄勫☉褔鏌熺喊鍗炰喊闁糕晝鍋ら獮瀣偐椤愵澀澹曢梺鎸庣箓閹冲酣銆傚畷鍥╃<閻庯綆浜炵粻鑼磼缂佹ḿ绠炲┑顔瑰亾闂佹寧绻傚Λ娑㈠Υ閹扮増鈷戦柛婵嗗婢ч亶鏌涢幘璺烘瀻闁伙綁鏀辩€靛ジ寮堕幋婵娾偓鍨攽閻愭潙鐏﹂柣鐔濆洤鐭楅柛鈩冦仜閺€浠嬫煟濡偐甯涙繛鎳峰嫪绻嗘い鎰剁悼閳洟鏌¢崨顓犲煟闁哄苯妫楅濂稿幢濞嗗繐绠為梻鍌欑窔濞佳囨偋閸℃瑦宕查柟瀵稿Л閸嬫挸顫濋悙顒€顏� | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊瑜忛弳锕傛煟閵忊懚鍦玻濡ゅ啠鍋撻獮鍨姎闁瑰嘲顑呴妴鎺撶節濮橆厾鍘甸梺缁樺灦钃遍柍閿嬪浮閺岋綁顢橀悙鎼闂侀潧妫欑敮鎺楋綖濠靛鏅查柛娑卞墮椤ユ岸姊虹拠鍙夊攭妞ゎ偄顦叅婵犻潧顑戠紞鏍ь熆鐠鸿櫣鐏遍柣顓烆樀閺岀喖鎮滃Ο鑽ゅ幐闂佺ǹ顑嗛幑鍥极閹邦厽鍎熸繝闈涚墕閸ゎ剚淇婇悙顏勨偓鎴﹀磿閼碱剚宕查柛顐g箥濞兼牗绻涘顔荤盎缂佺姴缍婇弻锝夊箛椤撶偟绁锋繝娈垮櫍椤ユ挾妲愰幘瀛樺闁告繂瀚呴敐澶嬬厱闁靛ǹ鍎抽崺锝嗩殽閻愯尙澧﹀┑鈩冩倐閸╋繝宕掑☉娆樹户闂傚倷娴囧▔鏇㈠闯閿曞倸绠柨鐕傛嫹 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊椤掑鏅悷婊冪Ч閿濈偛鈹戠€n偅娅囬梺绋胯閸婃牠寮查鍫熲拺闁告繂瀚ⅹ闂佸憡鏌ㄩ柊锝夊Υ閸涙潙鐭楀璺虹灱閻﹀牓姊婚崒姘卞缂佸鎸婚弲璺衡槈閵忥紕鍘遍棅顐㈡处濮婂鎯岄幒妤佺厸閻忕偛澧藉ú瀛橆殽閻愯揪鑰块柟宕囧Х閹瑰嫰宕崟顐ュ帿闂傚倷娴囬褏鎹㈤幇顔藉床闁圭儤顨呴弸浣糕攽閻樺疇澹橀柦鍐枛閺屾洘绻涢悙顒佺彆闂佺ǹ顑呭Λ婵嬪蓟濞戞矮娌柛鎾椻偓濡插牆顪冮妶鍛寸崪闁瑰嚖鎷� | 濠电姷鏁告慨鐑藉极閸涘﹥鍙忛柣銏犲閺佸﹪鏌″搴″箹缂佹劖顨嗘穱濠囧Χ閸涱収浠鹃梺鐟板暱閻倸顫忕紒妯诲閻熸瑥瀚禒鈺呮⒑閸涘﹥鐓ラ梺甯到椤曪綁顢曢妶鍡楃彴閻庣懓澹婇崰鏍р枔閵娾晜鈷戦柛婵嗗椤箓鏌涙惔銊ゆ喚闁挎繄鍋ゅ畷銊р偓娑欋缚閸樿棄鈹戦绛嬫當婵☆偅顨嗙粋宥呪攽鐎n偆鍘介棅顐㈡处閹告悂寮抽敐鍡樺弿濠电姴鍟妵婵堚偓瑙勬处閸嬪﹤鐣烽悢纰辨晢闁逞屽墰缁絽鈽夊▎鎴犵槇濠电偛鐗嗛悘婵嗏枍瀹ュ洨纾奸柣妯虹-婢х敻鏌℃担鐟板闁诡喗鐟╅幃婊兾熺紒姗嗕户闂傚倷娴囧▔鏇㈠闯閿曞倸绠柨鐕傛嫹 | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹瀹勬噴褰掑炊瑜忛弳锕傛煟閵忊懚鍦婵犳碍鐓熼柟閭﹀枟閺嗏晠鏌i鐔烘噰闁哄瞼鍠愬ḿ蹇涘礈瑜忛弳鐘绘煟鎼淬垼澹樻い锔垮嵆婵$敻宕熼姘鳖唺闂佺懓鐡ㄧ换宥嗙閻撳簶鏀介柍钘夋娴滄繈鏌ㄩ弴妯虹伈鐎殿喛顕ч埥澶婎潩椤愶絽濯伴梻浣筋嚃閸ㄥ酣宕ㄩ鐐愮娀姊婚崒娆戭槮闁圭⒈鍋婇、鏍幢濞戞瑥浜遍梺缁樓归褔鎷戦悢鍏肩叆闁绘柨鎼瓭闂佺粯鍔曢敃顏堝蓟瀹ュ棙濮滈柟娈垮枟閸嬔冾渻閵堝棗绗傞梻鍕У缁傚秴饪伴崟鈺€绨婚梺閫涘嵆濞佳勬櫠椤栫偞鍊垫慨妯煎亾鐎氾拷 | 缂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾归柟闂寸绾惧綊鏌熼梻瀵割槮缁惧墽鎳撻—鍐偓锝庝簼閹癸綁鏌i鐐搭棞闂囧鏌ㄥ┑鍡樻悙闁告柨顑囬埀顒冾潐濞叉﹢鎮¢敓鐘茶摕闁绘棁銆€閸嬫捇鎮介惂鑽ゆ嚀閺嗏晠姊绘担瑙勩仧闁告ê銈搁幃褔骞樼拠鑼舵憰闂佹寧绻傞ˇ浼村磻閸曨厾纾奸悗锝庡亽閸庛儲淇婇銏ゅ弰婵﹥妞藉畷顐﹀礋闂堟稑澹夐梻浣虹帛椤ㄥ牊绻涢埀顒傗偓娈垮枛椤兘寮幘缁樺亹闁肩⒈鍓欓埀顒傚仱濮婅櫣鈧湱濮甸妴鍐磼閹绘帗鍋ユい銏☆殕閹峰懘宕楅崫銉ф晨濠碉紕鍋戦崐鏍礉閿曞倸绀堟慨妯诲閸嬫挸顫濋悙顒€顏� | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾瑰瀣捣閻棗銆掑锝呬壕濡ょ姷鍋涢ˇ鐢稿极瀹ュ绀嬫い鎺嶇劍椤斿洦绻濆閿嬫緲閳ь剚娲熼獮濠冩償閵娿儱鐎梺绋跨灱閸嬬偤鎮¢弴銏$厵闁硅鍔曢惃娲煕閺傝法效闁哄本绋栫粻娑㈠籍閸屾粎鍘滈梻浣告惈閺堫剟鎯勯鐐靛祦婵せ鍋撻柟宕囧Х閹瑰嫰宕崟顐ュ帿闂傚倷娴囬褏鎹㈤幇顔藉床闁圭儤顨呴弸浣糕攽閻樺疇澹橀柦鍐枛閺屾洘绻涢悙顒佺彆闂佺ǹ顑呭Λ婵嬪蓟濞戞矮娌柛鎾椻偓濡插牆顪冮妶鍛寸崪闁瑰嚖鎷� | 缂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾归柟闂寸绾剧懓顪冪€n亜顒㈠┑顖氥偢閺岋紕浠︾拠鎻掑缂佺偓鍎抽…鐑藉蓟閻旂厧绀堢憸蹇曟暜濞戙垺鐓熼柟鎯х摠缁€鍐磼缂佹ḿ娲寸€规洖宕灃闁告劕鍟ㄩ崹浠嬪蓟濞戙垹妫橀悹鍥ㄧゴ閸嬫挸螖閸愨晩娼熼梺鍦劋椤ㄥ懐绮诲☉娆嶄簻闁圭偓顨呯€氼噣寮抽敂鍓х=闁稿本鐟ㄩ崗宀€绱掗鍛仯缂侇喗鐟╅獮鎺楀箣椤撶偞顔傞梻浣告啞濞诧箓宕㈤幖浣哥;闁瑰墽绮弲鏌ュ箹缁厜鍋撻懠顒佹櫦濠碉紕鍋戦崐褏鈧潧鐭傚畷锝夊礃椤旇壈鎽曢梺鎸庣箓椤︿即宕愰悜鑺ュ€甸柣銏㈡瑜版帒姹查柨鐔哄У閳锋垿鏌i悢鍛婄凡婵炲牃鏅犻弻鐔煎礄閵堝棗顏� | 闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹閹间礁纾瑰瀣椤愯姤鎱ㄥ鍡楀幊缂傚倹姘ㄩ幉绋款吋閸澀缃曢梺璇查閸樻粓宕戦幘缁樼厱闁哄洢鍔屾禍鐐烘煥濞戞瑧娲存慨濠冩そ閹兘寮舵惔鎾村瘱缂傚倷绶¢崳顕€宕归崼鏇炵畺闂勫洨绮诲☉妯锋婵炲棙鍨甸獮鍫ユ⒒娴e搫浠洪柛搴や含婢规洟顢橀悩鍏哥瑝闂佸搫顦伴敍鏇㈡偡閹靛啿鐗氶梺鍓插亖閸ㄥ寮抽鈶╂斀妞ゆ梻銆嬮弨缁樹繆閻愯埖顥夐摶鐐烘煕閹扳晛濡锋俊鎻掔墛缁绘盯宕卞Ο鏇熷灴钘熼柡鍐ㄧ墛閳锋帒霉閿濆懏鍤堢憸鐗堝俯閺佸嫰鏌涢埄鍐槈缂佺姵鐓¢弻娑㈠Ψ椤旂厧顫╅梺钘夊暟閸犳牠寮婚敓鐘茬倞闁靛鍎虫禒鐓幬旈悩闈涗杭闁搞劋绮欓幃锟狀敃閿曗偓閻愬﹪鏌曟繝蹇曠暠闁活収鍠楃换婵嬪閵忊槅浠ч梺鐟板殩閹凤拷