一项制度在初创时，难免出现与社会现实的不吻合，制度本身也难免出现诸多漏洞。民国律师制度自《律师暂行章程》颁布实施而初步形成后，也同样存在这类问题。自1912年律师制度初建，一直到1940年《
律师法》的正式颁布实施，与律师活动相关的多项具体制度在逐渐完备的过程中，几经反复，表现出曲折的历史发展轨迹。
律师参与诉讼，以保障诉讼当事人的合法权益，经《律师暂行章程》明确规定。但在民国初年的司法实践中，律师制度的具体实施，在不同审级上，又表现出极为明显的不协调状态。
《律师暂行章程》第14条规定：“律师受当事人之委托或审判衙门之命令，在审判衙门执行法定职务，并得依特别法之规定，在特别审衙门行其职务”。作为中央机构正式颁布的法令，当然在全国范围内发生效力，而不庆该有在地区或审级上的例外。但《律师暂行章程》公布实施不到半年，1913年2月14日，北京政府司法部又以“第四十一号令”的形式，颁布《未设审判厅地方诉讼暂不用律师制茺令》，从而在全国范围的地方审级上，否定了律师制茺的实施。该项命令文字不多，但观点却极其明确(参见注1)。
民国初年，在省及中央一级确立了权力分立的体制，司法独立作为民国政治的重要内容 ，在各省及中央政体中基本确立。但在省以下的地方政府中，司法独立不仅具有象征性含义。实际运作中，中国历史上实行了几千年的行政、司法合一的传统模式，几乎未受多大触动，仍然在地方机构中起到主导作用。北京政府以法令形式确认这种行政、司法合一的体制在地方政府的合法民生。1914年4月，先后颁布《县知事兼理司法事务暂行条例》，《县知事审理诉讼暂行章程》等项法令。规定：“凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之”。
县知事兼理司法事务的体制，与律师参与诉讼、为当事人合法权益辩护的制度格格不入。因此，在全国各县，不仅一般意义上适用司法部《未设审判厅地方诉讼暂不用律师制度令》，不实行律师制度，而且，专为未设新式法院的县处理诉讼案件而制定的《县知事审理诉讼暂行章程》还作出特别规定，以防止律师辩护以其他方式出现在县一级的审判衙门中，导致“偏重不全之弊”。
根据《县知事审理诉讼暂行章程》，县级诉讼活动中，实行代诉人制茺。在民事诉讼中，当事人本人及其代诉人均可向县知事提起诉讼；在刑事诉讼中，当事人本人以及代诉人均可向县知事提起告诉或告发。但对于充任代诉人的范围，该章程却明确规定：律师不得提任代诉人，除非律师本人与当事人有亲属关系。该章程第10条列举的三种人不得提任代诉人，其第三种即为“以参预人诉讼为业者”。清朝法律严禁讼师，多因讼师以助人诉讼为业。因而混淆官府视听。《县知事审理诉讼暂行章程》禁止“以参预人诉讼为业者”任代诉人的规定，与清朝法律极为相似。而且这一规定既针对传统的“讼师”，又对新的司法体制中依据《律师暂行章程》而产生的新型律师一概禁止，可谓一石双鸟。
当然，依据民国初年的规定，行政司法合一、县知事兼理司法的体制，只是在尚未建立新式法院的县实行。一旦建立新式法院，即应废除行政司法合一的制度，改行以司法独立为主要标志的新型审判体制，其中也包括依据《律师暂行章程》，实施律师制度。但实际情况是，民国初年共和政体建立后，中国社会很快陷入军阀割据、政局动荡的时期。设在北京的中央政府频繁更换。因此，新式法院的建立、新型司法体制的推广，步履维艰。据1926年统计，全国当时共建有新式法院139所，其中包括大理院、大理院分院、高等审判厅、高等审判分厅、中东铁路附属地内所设之特别法院、地方审判厅等。就县级基层法院而言，在全国两千多个县中，建立专门司法机构——地方审判厅的，只有91所。其他绝大多数县仍实行行政司法合一的传统，由行政长官掌理司法审判。例如：直隶省共119县，除天津、保定、万全三县已设地方审判厅外，其余116县均由县知事兼理司法。由此可见，虽然《律师暂行章程》已公布生效，但在中国广大地区的基层法院，律师制度实际上仍处于禁止之列。
